Reformas estruturais: quando os tiros saem pela culatra

O Departamento de Investigação do FMI tem feito um trabalho extraordinário nos últimos anos. Ainda há pouco tempo, muita gente acreditava, com base num estudo de Alesina e Ardagna, que a consolidação orçamental podia ser expansionista. O FMI meteu as mãos na massa e mostrou que não só a base de dados usada pelos autores tinha problemas graves como a própria análise empírica deixava de fora imensas variáveis relevantes. Pelo meio, abriu as portas a uma avalanche de investigação no domínio da política orçamental.

Agora, o Fundo virou a agulha e está a destilar outra questão, pelo menos tão importante quanto aquela: as reformas estruturais. O trabalho mais recente vem no World Economic Outlook: The macroeconomic effects of labor and product market reforms. Anotem o nome, porque vão ouvir falar muito disto (e, se não ouvirem, é porque alguém não fez o que devia).

Sim, é mais um paper empírico acerca do impacto destas reformas. Mas não é qualquer um. Em primeiro lugar, tem uma inovação: usa uma base de dados narrativa, em que as reformas são identificadas não apenas pelo facto de um país subir ou descer nos rankings internacionais, mas também pelo facto de serem ou não elogiadas pela OCDE nos seus Economic Outlook bianuais. E não, isto não são peanuts: qualquer pessoa que já se tenha dado ao trabalho de perceber como estes índices são criados sabe que eles são tudo menos boas métricas do ímpeto reformista (ver aqui, por exemplo).

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Reformas estruturais na economia portuguesa

Imagine o leitor que quer saber o que é  que as reformas estruturais fizeram pela economia portuguesa nos últimos anos. Como é que pode descobrir?

Uma possibilidade é elencar todas as medidas tomadas desde 2010 e ver o impacto que alterações semelhantes tiveram noutros países sempre que foram implementadas de maneira parecida. A parte boa desta abordagem é que o trabalho de compilação já foi feito pelo FMI, pela Comissão Europeia e pela OCDE. A parte má é que se seguir por esta via acabará por encontrar conclusões tão fragmentadas, dispersas e contraditórias que terá inevitavelmente de aplicar uma grande dose de julgamento pessoal para escolher os resultados mais relevantes e fazer paralelos a partir daí. No final, é provável que as conclusões acabem por reflectir muito mais o cherry-picking do leitor do que um processo aturado e sistemático de revisão bibliográfica.

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Notas soltas do FMI

O FMI já publicou o relatório do Article IV Consultation acerca de Portugal. Apesar de o documento em si não ser muito excitante, ele vem acompanhado de um relatório mais técnico (o Selected Issues) com material que vale a pena destacar. Quanto mais não seja porque aborda, de forma rigorosa, temas que certamente não serão estranhos aos leitores deste blogue.

Primeiro: reformas estruturais. O Memorando de Entendimento assinado em 2011 comprometeu Portugal com uma série de reformas estruturais no âmbito da administração pública, mercado laboral, justiça, saúde, etc. Ao todo foram quase 150 leis e mais de 250 “outras acções” neste âmbito. Mas, apesar de haver evidência empírica a confirmar o impacto positivo das reformas estruturais na economia, também é justo dizer que esses efeitos são normalmente modestos, demoram tempo a fazer-se sentir e dependem crucialmente da forma como as alterações são implementadas – o diabo, nestas coisas, está sempre nos detalhes. Às vezes, nem sequer conseguimos determinar bem quem está a fazer mais reformas (mas vejam também isto).

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O extraordinário mundo dos organismos europeus

Em Setembro de 2014, Mario Draghi anunciou a intenção do BCE de alargar o arsenal de medidas de política monetária para ‘reflacionar’ a Zona Euro. O discurso tinha, porém, algumas partes mais sinistras, entre as quais a ideia de que o activismo do banco central seria ineficaz caso não fosse devidamente apoiado por reformas estruturais.

A verdade é que as reformas estruturais estão habitualmente associadas a uma inflação mais baixa, e não mais alta – pelo que o conselho, se levado à letra, poderia acabar por reforçar, em vez de combater, as pressões deflacionistas em curso. Na altura, muita gente notou que o rei ia nu (embora provavelmente houvesse boas razões para isso).

Entretanto, a Comissão Europeia tratou de estudar o assunto de forma mais rigorosa. Em Structural Reforms at the Zero Lower Bound, os economistas da Comissão analisam o impacto das reformas estruturais num cenário de taxa de juro zero e concluem que:

The policy implication of the analysis is that recent warnings of adverse effects from structural reforms at the current juncture appear to overemphasise potential short-term costs. While it is certainly true that an accommodative monetary policy stance would facilitate the adjustment in “normal times”, reforms at the ZLB do not appear to imply significant short-term costs in terms of aggregate economic activity. Furthermore, the results also suggest that, even in the case of fully credible pre-commitment, postponing reforms is no better alternative.

A conclusão resulta, aparentemente, da simulação do impacto macroeconómico que teria a redução de um ponto percentual do ‘mark up’ do sector não transaccionável (na prática, um ‘aumento de concorrência’ com efeito nos preços).

Sem Título

A tabela expressa resultados em ‘desvios’ face ao cenário base. Por exemplo, uma reforma estrutural semelhante à que é modelizada faria com que o PIB dentro de 10 anos fosse 0,57 pontos percentuais superior ao que seria no ‘cenário sem reformas’. (E pode não ser completamente óbvio à primeira vista, mas um ‘menos’ antes do número reportado significa mesmo um valor negativo.)

Há algo de perturbador em tudo isto. O discurso oficial do BCE é que a política monetária só funciona com reformas estruturais, uma bizarria macroeconómica que não me recordo de alguma vez ter visto noutro lado. Os estudos conhecidos não só não suportam essa ideia como até indicam que, no curto prazo, o impacto económico destas reformas, a existir, será tendencialmente negativo no PIB (ver a primeira coluna); e que, a longo prazo, acabariam por acentuar a descida dos preços – precisamente o problema que se está a tentar evitar (ver última linha, do ‘GDP deflator’).

Este não é propriamente o tipo de estudo que os partidários das reformas estruturais deveriam ter interesse em difundir. Mas, por alguma razão difícil de compreender, parece que uma contracção do PIB no primeiro ano e uma inflação permanentemente mais baixa daí em diante são razões suficientes para concordar com o BCE na tese da ‘indispensabilidade das reformas’. Dá vontade de citar Paul Krugman: “To see this as a triumph of structural reform requires preconceptions so strong it’s hard to see why you would even bother looking at data”.

Mario Draghi e as reformas estruturais

Numa nota enviada ao Parlamento Europeu, Karl Whelan fala sobre o BCE, reformas estruturais, política monetária e alguns dos aspectos mais sinistros do discurso de Mario Draghi – Inflation differentials and euro-area monetary policy.

As the ECB takes a more active role in battling the ongoing slump, Mario Draghi has intensified his rhetoric about structural reforms. The transcript of his September press conferences shows fifteen uses of this phrase.  Draghi now says he has “concluded that there is no fiscal or monetary stimulus that will produce any effect without ambitious and important, strong, structural reforms.”

It is hard to find a logic (at least one based on macroeconomic theory as we know it) for this argument.  It is certainly the case that potential output growth in the euro area is currently low and can be improved by various policy reforms.  However, it is also true that there is currently a very large shortfall between aggregate demand and the current supply potential of the euro area economy, a shortfall summarised in an unemployment rate of over 11 percent.  So there is room for fiscal and monetary stimulus to boost the economy, even without structural reforms.  In addition, to the extent that we are worried about deflation, the initial impact of structural reforms that boosted the supply capacity of the euro area would be to further depress inflation.

My point here is not to argue against structural reforms. There are many such reforms that can have an important positive effect over the medium- and longer-run (though we know little about the magnitude of their potential impact). But it is important for the ECB to take responsibility for its crucial role in the shorter-term macroeconomic management of the euro area and ECB officials continually placing structural reforms at the heart of discussions of this issue is unhelpful.

Reformas estruturais na periferia

A Comissão Europeia publicou recentemente um estudo sobre o impacto efectivo das reformas estuturais nas economias da periferia europeia – Market reforms at work: in Italy, Spain, Portugal and Italy.

Um problema habitual neste tipo de estudos é que pura e simplesmente não é fácil tomar pulso ao volume de reformas estruturais implementadas (quanto mais associá-las a outputs concretos). O paper da Comissão merece destaque porque tenta contornar este problema através de uma análise cuidadosamente detalhada – para cada área de reforma são encontrados indicadores microeconómicos, que se associam posteriormente a uma série de ‘canais de transmissão’ e resultados efectivos (taxas de mortalidade de empresas, por exemplo). Não é o ideal, mas é provavelmente o melhor que se consegue fazer neste domínio.

A ideia global é que Espanha tem conseguido retirar alguns benefícios das reformas estruturais. Portugal também não aparece mal no quadro geral, mas a evidência, neste caso, não é tão forte. Itália parece estar numa situação semelhante. Quanto à Grécia… a Grécia é um caso mais complicado (mas não por falta de esforço).

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Reforms undertaken have a potential significant impact. The full effect of the reforms may not yet be visible but an assessment of their potential effect, for a selected number of reforms, suggests that the gains are expected to be significant (…) Most countries have implemented reforms whose expected outcome is a favourable one – e.g. fostering business dynamics and allocative efficiency, attracting FDI, reducing excessive profits and increasing productivity. Nonetheless, while most reform areas are common across countries, some discrepancies emerge in terms of reform effort and consequent predicted effect on relevant economic outcomes. In some cases, observed trends in policy/monitoring variables even go in another direction than the desirable one. In other cases, the unavailability of data does not allow to estimate the impact of reforms – even if they have been implemented.

Não se medem reformas estruturais

A Comissão Europeia lançou uma pequena publicação acerca do papel das reformas estruturais no estímulo ao crescimento – The role of structural reform for adjustment and growth. O boletim não traz muita coisa nova, mas fiquei intrigado com o heat map da terceira página, que apresenta a evolução dos esforços de reforma da periferia europeia.

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A Grécia é, de longe, o caso mais curioso – segundo o quadro, a sua performance piorou em 11 dos 20 indicadores apresentado. O que é extraordinário para uma economia que está sob um programa de ajuda externa desde 2010 e que levou a cabo um extenso rol de reformas no sector público e nos mercados de produto e de trabalho.

Na verdade, é tão extraordinário que vale a pena duvidar um pouco destes números. Os relatórios trimestrais do FMI mostram que as reformas não foram apenas anúncios de boas intenções – melhor ou pior, foram mesmo para o terreno. E essas reformas aparecem em bases de dados mais microeconómicas, como o MICREF e o LABREF, da Comissão Europeia. Claro que entre a legislação de medidas e a sua implementação vai uma grande distância, mas é pouco credível que tenha tudo corrido tão mal que a Grécia tenha acabado  com leis piores do que aquelas que tinha antes da chegada da Troika.

A minha suspeita é que uma boa parte destes indicadores é de interesse bastante limitado para analisar a evolução das reformas estruturais. Por exemplo, o ponto bussiness regulation deveria ser um indicador da facilidade com que um empreender pode abrir um negócio sem ser estorvado por regulação inútil. Na prática, e como é difícil distinguir o que são requisitos razoáveis de entraves dispensáveis, o indicador é apurado através de uma mistura de indicadores objectivos (número médio de dias de espera para constituição de uma empresa, por exemplo) com resultados de  inquéritos a empresários do país em questão (ver o apêndice do estudo do Fraser Institute, de onde os números são retirados).

Isto acaba por conduzir a alguns resultados aberrantes. No mesmo ranking do business regulation, os EUA aparecem em 34º lugar, apenas uma posição à frente da Tunísia. Bem à frente, e imediatamente atrás da Suécia e Suíça aparece o Ruanda (14º lugar). A Itália aparece em 105º, pouco à frente do Irão ou do Quénia (110 e 110º, respectivamente). E a lista continuaria se olhassemos para outros indicadores apurados da mesma forma.

Noutros casos, os indicadores apoiam-se em números observáveis, mas capturam muito mais os resultados do processo produtivo do que as estruturas institucionais que lhe estão subjacentes. Por exemplo, o indicador de business late payments é fácil de comparar entre países (basta medir os prazos médios de pagamento), mas os valores reportados são influenciados pela posição cíclica da economia. A deterioração da posição grega de 2008 para 2013 reflecte, provavelmente, a degradaçãoda situação económica, e não qualquer alteração legislativa sob a alçada do Governo.

Com este post não estou a defender que as reformas estruturais são um mito sem fundamentação. Há bastante evidência a sustentar que reformas deste género podem aumentar a produtividade. A questão aqui é chamar a atenção para a dificuldade em medir a intensidade das reformas através de indicadores deste género e – de avançar para prescrições de política sem fazer antes uma intensa análise microeconómica caso-a-caso.