Que aconteceu à regra 2:1 na função pública?

Uma das medidas de consolidação orçamental anunciada para 2016 era a regra 2/1: por cada duas saídas na Administração Pública seria admitido apenas um novo trabalhador. O princípio é simples e interessante: em vez recorrer à desagradável figura do despedimento, o Estado pode limitar-se a não substituir os funcionários que abandonam (por idade ou por desejo) o serviço, reduzindo assim a sua despesa com salários sem contribuir para o desemprego.

Em 2016, esta medida devia valer cerca de 100 milhões€. E a respectiva execução deve estar a correr bem, porque no novo Orçamento ela é prolongada até 2017, e o seu valor reforçado para 122M€.

Mas no decurso de um trabalho que estou a fazer acabei por dar de caras com os números do Emprego Público, compilados pela DGAEP. E fiquei surpreendido por descobrir que, pelo menos no primeiro semestre do ano, não há sinais da regra 2:1 estar em vigor. Pelo contrário, o número de funcionários até aumentou ligeiramente.

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Podia dar-se o caso de as saídas de trabalhadores se concentrarem no terceiro trimestre , pelo que só na próxima divulgação de dados (relativa a Setembro) seria possível avaliar com um mínimo de rigor o grau de cumprimento da regra.

Mas a DGAEP fornece dados suficientemente granulares para que se possa quantificar não apenas o número líquido de funcionários mas também os fluxos brutos de entradas e saídas. Esses dados mostram que no primeiro semestre já houve 32 mil saídas. Oportunidades para reduzir o emprego não faltaram. Mas as saídas foram mais do que compensadas por um número de entradas ligeiramente superior.

Na verdade, os números são suficientemente detalhados para que possamos calcular um rácio de substituição por diferentes níveis de administração. Nas minhas contas eliminei todas as categorias onde havia manifestamente poucas saídas (menos de 300 em 2016), para limpar algum ruído introduzido por micro-ministérios; e depois dividi as novas entradas pelo número de saídas. Até agora, nenhum Ministério cumpriu a regra 2:1.

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Já agora, o facto de ter havido eleições nos Açores este ano, bem como o facto de a Madeira continuar sob vigilância apertada na sequência do pedido de ajuda financeira, não devem ser alheios aos respectivos rácios de substituição.

Mas o emprego público não é propriamente uma área que domine bem, e é possível que haja uma série de subtilezas que me estejam a escapar. E por isso deixava a pergunta aos leitores, sobretudo aos que trabalham no Estado: até que ponto a regra, que foi apresentada a Bruxelas e ‘conta’ como medida de consolidação, está a ser efectivamente cumprida pelos serviços?

Podem usar a caixa de comentários (ou, se preferirem anonimato, o e-mail no canto superior do blogue).

P.S.– Um leitor sugeriu que os posts acerca das finanças públicas fossem arquivados num separador especializado, para facilitar a pesquisa a quem só está interessado em seguir a situação orçamental do país. Parece-me uma óptima ideia, e por isso a partir de agora há duas tags especializadas: uma para as finanças públicas e execução orçamental – Observatório das Contas Públicas – e outra para a conjuntura económica do país: crescimento, emprego, e por aí fora. Está no Observatório de Conjuntura Económica. E até há um chapéuzinho para os dois, na categoria Portugal: Observatório(s). Os nomes são educadamente roubados a Pedro Pita Barros, que inaugurou faz uma análise mensal da dívida dos hospitais.

Salários e emprego no sector público

Em e-mail, um leitor chamou a atenção para um gráfico, difundido na comunicação social, que mostra como o sector privado foi, ao contrário do que se diz, mais afectado do que o sector público por cortes salariais. A imagem, reproduzida em baixo, é retirada nos relatórios de avaliação do FMI.

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Neste caso, o problema é mesmo uma incorrecta interpretação dos dados (que não é nova, infelizmente). Os Custos Unitários do Trabalho (Unit Labor Costs, em inglês) não são – ou não são apenas – uma medida da evolução dos salários. Para perceber como evoluíram os salários médios, é para as remunerações por trabalhador que temos de olhar. O mesmo relatório do FMI apresenta esses números.

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A diferença entre os dois é simples. A compensation per employee é a remuneração (salários + complementos) de cada sector, dividida pelo número de trabalhadores. Já os ULC são um índice que combina a evolução das remunerações com a evolução da produtividade (ver a fórmula exacta aqui).

Mas julgo que, neste caso concreto, não é muito fácil perceber a ideia de calcular os CUT, uma vez que o crescimento da produtividade do sector público é, por convenção estatística, quase necessariamente nulo. Aliás, julgo que não é por acaso que a Comissão Europeia não calcula ULC desagregados para o sector público e privado, e teve de ser o staff do FMI a produzir as suas próprias estimativas* (conforme assinalado no documento, em nota de rodapé).

Já agora, e apenas para reforçar que nestas coisas dos números é preciso ter algum cuidado, chamo a atenção para um problema perturbador de que me apercebi há alguns meses e que diz respeito a comparações público/privado – neste caso, o emprego público.

Basicamente, há (pelo menos) duas formas de apurar o número de funcionários públicos. A primeira é utilizar os registos administrativos da Direcção-Geral da Administração Pública. Estes números abrangem todos os funcionários que trabalham em entidades ‘públicas’ no sentido económico do termo, e independentemente da forma jurídica concreta que essas mesmas entidades assumam. Ou seja, incluem desde empresas públicas, como a REFER, até trabalhadores de repartições das Finanças.

Infelizmente, só a partir de 2011 é que a DGAEP começou a publicar estes dados. A série que apresento em baixo junta a série da DGAEP a uma estimativa provisória elaborada pelo INE, e que cobre apenas o ano de 2010. O emprego público até caiu mais do que o emprego privado, segundo estes dados.

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A outra fonte é o Inquérito ao Emprego (IE), um instrumento utilizado pelo INE calcular os principais indicadores do mercado laboral. O IE tem valores para um período bastante extenso, mas tem o inconveniente de não delimitar exactamente o sector público. Há uma única categoria claramente pública: ‘Administração Pública, Defesa e Segurança Social obrigatória’ – o resto, como hospitais, escolas e empresas dos transportes está espalhado pelo resto das categorias dispersas do INE.

Os quadros de baixo comparam o emprego do sector privado e do sector público utilizando dois métodos: i) Inquérito ao emprego, assumindo que apenas a ‘Administração Pública, Defesa e Segurança Social obrigatória’ é uma categoria pública; ii) Inquérito ao Emprego, assumindo que sectores da Educação e da Saúde são também públicas. Como se vê, a situação é tudo menos clara.

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* Uma nota para puristas. Os ULC são habitualmente calculados utilizando valores das Contas Nacionais. Os ULC calculados pelo FMI são, aparentemente, obtidos através de uma mistura de fontes: Contas Nacionais e Inquérito ao Emprego. A mistura explica-se, provavelmente, pelo facto de só com este mix ser possível calcular os ULC para períodos anteriores a 2011, para o qual as Contas Nacionais não dispõem de números para o número de funcionários do sector público. E também explica o porquê de não ser possível (eu, pelo menos, não consegui) replicar as contas do FMI utilizando os dados ‘canónicos’ das Contas Nacionais.

Corte salarial de 2014 vs corte salarial de 2011

O Orçamento do Estado contempla uma nova redução remuneratória para a função pública. Mas apesar de a fórmula ser simples, a comunicação da medida foi manifestamente pouco feliz  – em parte, devido à confusão entre a relação entre este corte e corte já implementado em 2011. Este post tenta fazer uma pequena clarificação.

Em 2011, o Governo implementou um corte salarial entre 3,5 a 10% do rendimento bruto, a começar a partir dos 1.500€. Os moldes concretos da proposta aparecem no OE 2011 (artigo 17º). O impacto bruto da medida (isto é, não corrigido da perda de receita fiscal decorrente) ascenderia a algo como 1.000 milhões de euros, segundo uma tabela que acompanhava o Orçamento.

A proposta de 2014 (artigo 33º) consta de uma redução semelhante, mas com duas pequenas diferenças. Em primeiro lugar, a redução aplica-se a partir de uma remuneração base mais baixa (600€), alargando a abrangência. Em segundo lugar, a taxa aumenta para todos os escalões de rendimento mas de uma forma não uniforme. O efeito global é o de aumentar o impacto orçamental da medida de 2011, distribuindo de forma assimétrica este acréscimo.

O gráfico de baixo sintetiza esta ideia. As barras a azul claro mostram a redução salarial (% aplicada a cada faixa de rendimento bruto) de 2011. As barras verdes representam, por sua vez, a redução salarial que passa a vigorar a partir de 2014. Estas duas barras sintetizam assim a percentagem de rendimento bruto que é perdida em cada corte. Finalmente, a linha a vermelho mostra a diferença entre as duas, e indica de forma sintética os escalões de rendimento a quem a proposta de 2014 pede um esforço adicional maior.

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Um exemplo: para um salário bruto de 2.000€, a redução salarial operada em 2011 foi de 3,5%, o que implicava um corte de 70€ (barra azul). Para 2014, o mesmo salário base é sujeito a um corte de 12% –  240€ (barra verde). Para efeitos comparativos, o mais relevante será provavelmente a linha vermelha, que mostra a diferença entre os dois, isto é, o corte adicional que a medida de 2014 representa face a 2011 – e que é, no fundo, aquilo que o funcionário público vai perder no próximo ano. No caso em apreço, estamos a falar de um diferencial de 8,5 pontos percentuais: 170€.

Como se vê, todos os funcionários públicos vêem o seu salário reduzido, mas é entre o escalão que vai dos 1.200 aos 2.200€ brutos que o agravamento é mais substancial – isto é, para quem actualmente ganha algo como 850-1.300€ líquidos*. O corte, apesar de continuar progressivo (quem ganha mais arca com uma redução salarial maior) torna-se relativamente mais flat.

Houve algumas críticas a esta corte, sob o argumento de que exigiria um esforço maior (isto é, um esforço adicional maior) a quem está no centro do espectro de rendimentos do que a quem está na extremidade superior. Esta avaliação, estando correcta, passa um pouco ao lado do objectivo da medida, que é precisamente diminuir a compressão de salários na Administração Pública. Este é um feature da medida, não um bug. Do OE 2014:

Refira-se que a redução do limite inferior, a partir do qual as medidas são aplicáveis, teve o único propósi-to de, mantendo embora a isenção absoluta dos rendimentos ilíquidos inferiores a 600 euros, dirimir uma inadequada política de rendimentos na Administração Pública. Com efeito, o estudo solicitado pelo Governo a uma consultora internacional demonstra que as práticas salariais da Administração Pública diferem substancialmente do padrão que é observado no sector privado, sugerindo um padrão de iniqui-dade entre o público e o privado. Depreende-se que no sector público existe um prémio salarial superior para funções de menor exigência e/ou responsabilidade e que as remunerações associadas a funções de maior complexidade e exigência tenderão a ser inferiores às do sector privado. Também recentemente a OCDE reconheceu a existência de um elevado diferencial entre salários no sector privado e salários no sector público.

*Assumindo uma TSU de 11% e as tabelas de retenção de IRS de 2013