O tamanho do Estado em perspectiva comparada

Uma das coisas que me saltou à vista quando li o Programa de Estabilidade e Crescimento foi o ritmo de redução da despesa pública ao longo dos próximos anos. Há uma descida muito acelerada, que põe o Consumo Público – enfim, chamemos-lhe o ‘tamanho do Estado’, embora não seja exactamente isso – a um inferior ao de 1995.

Agora, dizer que uma rubrica sobe ou desce pode não ser, em si mesmo, muito informativo. Para tornar a informação mais relevante é possível incluir outros países na comparação, contextualizando um pouco mais as oscilações. Mas qual é o benchmark relevante? A média dos países avançados? A Zona Euro?

Uma ideia que tive é pegar num agrupamento de países e criar uma banda em que o ‘topo’ é delimitado pelos países com maior Estado e o ‘fundo’ é fixado pelos países com um Estado mais pequeno. Isto dá uma ideia do ponto em que Portugal está e do lugar para onde se move, agregando numa só imagem muita informação.

Neste caso, usei a lista de países considerada pela AMECO (ou seja, Europa a 27 mais alguns países próximos e grandes economias, como Japão, Canadá ou EUA). O país ‘do topo’ é o terceiro país com maior Consumo Público em percentagem do PIB, e o país ‘do fundo’ é o terceiro país com menor Consumo Público (igualmente em percentagem). Obviamente, o país que desempenha o papel de ‘benchmark’ em cada ano varia, porque a ordem não se mantém ao longo do tempo. A Zona Euro, cuja média é altamente influenciada pelo peso desproporcionado da Alemanha, França e Itália, está ali quase só para enfeitar.

aseNão dá bem para ver na imagem porque os países estão anonimizados, mas se as coisas correrem como o esperado Portugal chega a 2020 com um Estado pouco maior do que o americano. Eu não sei bem o que isto significa. Mas pareceu-me uma coisa tão inesperada que achei que não seria o único a ver interesse na imagem.

 

A morte do Estado Social

Segundo as nossas elites (ou pelo menos algumas) o Estado Social está condenado a emagrecer nos próximos anos. Tendo em conta o passado recente, é possível que a maior parte das pessoas partilhe a opinião. E talvez o prognóstico tenha um fundo de verdade. Mas, provavelmente, por razões um pouco diferentes do que se julga.

Antes de abordar estas razões queria clarificar um conceito, porque “Estado Social” pode ser tudo e um par de botas. Tome-se o caso das pensões. Por um lado, são obviamente despesa social: são pagas pela Segurança Social e são consideradas (e percebidas) como um pagamento que melhora a situação dos seus beneficiários. Por outro lado, elas dependem de contribuições prévias, sem as quais se considera que não foi constituído o direito à pensão. Neste sentido, as pensões são muito mais a devolução de um pagamento feito no passado do que uma redistribuição de rendimento entre cidadãos.

Críticas deste género podem ser feitas a muitas outras despesas, cujo carácter “social” ou “redistributivo” é tudo menos óbvio (o Ensino Superior subsidiado é um exemplo clássico). Para evitar entrar numa discussão filosófica em torno da essência do Estado Social, proponho trocar “Social” por “grande” e continuar o post sem perder mais tempo. Os argumentos que vou discutir aplicam-se tão bem a um como outro e, na prática, países com Estados grandes são também aqueles que por norma associamos a Estados Sociais mais desenvolvidos: Suécia, Dinamarca, etc.

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Ir além da Troika?

Isto pode ser estranho para muita gente, mas posso garantir que, salvo algum erro de excel, os números estão correctos.

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Os quadros foram construídos com base na primeira versão do PAEF (segunda coluna) e com base nos valores executados (execução confirmada pelo INE para 2010 e 2011 e execução prevista para 2014 no Relatório do Orçamento do Estado de 2015). Um alerta: não é possível comparar a despesa em níveis, porque a implementação do SEC2010 provoca uma ruptura de série – para 2014, por exemplo, só há valores em SEC2010. Mas este é um problema que se ultrapassa facilmente olhando para as variações da despesa, que à partida são (menos) afectadas por este problema.

Por que é que isto parece estranho, e choca com a percepção comum de que o corte de despesa ficou aquém do esperado? A resposta é simples. Entretanto, a caixa de comentários está aberta.

O tamanho do Estado

Imagine o leitor que está interessado saber o peso do Estado em Portugal – para onde deveria olhar? A generalidade das análises parte do rácio despesa pública total/PIB, eventualmente desagregado por função económica, e prossegue com uma comparação com outros países, possivelmente levando em conta o nível de desenvolvimento relativo.

Esta abordagem tem duas limitações graves, que podem contaminar seriamente as conclusões de daqui se queiram extrair.

O primeiro problema é uma aparente confusão entre ‘peso do Estado’ e ‘tamanho da despesa pública’. A despesa pública agrega todo o tipo de gastos feitos pelo sector público, desde salários, bens e serviços, prestações sociais, juros e outros compromissos menores. Mas nem toda esta despesa é de facto do Estado. Mais de metade – como pensões, subsídios de desemprego ou juros – é uma mera transferência de rendimentos entre agentes económicos.

Assim, é importante distinguir entre i) o peso do Estado, medido como a fracção dos recursos da economia cuja finalidade é determinada de forma directa pelo Estado, enquanto produtor de bens e serviços, como saúde e educação – isto é, o Consumo Público (o G da fórmula da contabilidade nacional); e ii) a despesa pública, entendida como o somatório dos gastos que em algum momento passam pelo sector público, independentemente do seu propósito final.

O segundo problema tem que ver com a escolha do denominador. Medir a despesa pública (ou o consumo público) em percentagem do PIB é enganador se o PIB estiver afectado por uma recessão. Como os ciclos económicos tendem a ser suaves, este é um problema pouco relevante em termos práticos. Mas como a actual conjuntura é marcada precisamente por uma recessão profunda e anormalmente prolongada, convém levar este factor em conta.

Qual o impacto destas duas nuances? É substancial. Veja-se em baixo a despesa total em percentagem do PIB.

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Esta história é conhecida. A Despesa Pública Total (DPT) dispara em 2009, volta a subir em 2010 e mesmo depois de cortes profundos permanece, em 2012, acima da média alemã e da média europeia (neste caso, uma média ponderada dos 17 da Zona Euro). Fica ainda presa num nível consideravelmente superior ao que se registava em 2002.

Mas veja-se agora o que acontece quando se substitui a DPT pelo Consumo Público e o PIB efectivo pelo PIB Potencial.

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Refinar a análise conduz a uma imagem consideravelmente diferente. Portugal aparece em 2013 com um Estado substancialmente mais pequeno do que a Alemanha e que a média. De facto, o Estado está menor do que em 2002, o que não deixa de ser uma conclusão surpreendente. Infelizmente, não é possível arrastar a comparação para um período anterior, por falta de estimativas para o PIB Potencial.

É possível argumentar que o indicador relevante é DPT e não o Consumo Público. Porque as despesas adicionais com transferências, não sendo, em bom rigor, emprego de recursos pelo Estado, impõem ainda assim um peso sobre a economia privada – o peso do seu financiamento, que pode ser feito através de impostos distorcionários ou através da acumulação de endividamento público.

Obter uma imagem ajustada da DPT é, porém, mais complicado. Isto porque é preciso levar em conta, para além do ‘efeito denominador’ do PIB, despesas extraordinárias que habitualmente não aparecem no Consumo Público e despesas associadas ao ciclo económico, como subsídios de desemprego. A imagem de baixo retira todos estes elementos da equação, utilizando séries de despesas extraordinárias do Banco de Portugal e gastos com desemprego do Eurostat.

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O produto final fica algures entre o primeiro e o segundo gráfico. O que significa isto? Uma interpretação canónica: grande parte da consolidação foi feita através de cortes no Consumo Público, o que colocou esta variável nos valores que aparecem no primeiro gráfico. Entretanto, outros factores concorreram para aumentar a despesa noutras rubricas: uma parte da despesa social que não está ligada ao desemprego, gastos ‘inerciais’ (como actualização de pensões, PPP’s, etc.) e, obviamente, juros que derivam do crescimento da dívida pública. No cômputo final, a despesa cai bastante, mas menos do que seria sugerido pela simples acção discricionária ao nível do Consumo Público.

*Uma nota importante: para 2012 e 2014, o PIB Potencial é provavelmente um mau indicador do verdadeiro potencial produtivo da economia.

Duas formas de ver a despesa pública em Portugal

Qual é o verdadeiro tamanho do nosso Estado? Independentemente das questões ligadas à eficiência da despesa, que remetem para uma análise custo/benefício que deverá ser tão microeconómica quanto possível, convém saber ao certo qual é o peso das Administrações Públicas em Portugal. Sobretudo numa altura em que a reforma do sector público parece ter definitivamente entrado na ordem do dia.

A forma mais comum de analisar o peso do sector público consiste no rácio da despesa total sobre o PIB. Esta despesa abrange todas as rubricas – desde remunerações a bens e serviços (o chamado consumo público), até transferências de rendimentos entre contribuintes e beneficiários, como o subsídio de desemprego. A imagem de baixo mostra este rácio para Portugal, Alemanha e Zona Euro.

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Esta imagem, que mostra Portugal e o conjunto da Zona Euro com um rácio de despesa/PIB acima da referência alemã pode, porém, ser enganador, devido ao efeito do ciclo económico. Este ciclo tem impacto através de dois canais: por um lado, aumenta (ou reduz) o denominador, por afectar o comportamento do PIB; por outro, aumenta (ou reduz) a despesa sensível ao desemprego.

É possível expurgar (mesmo que apenas parcialmente) este efeito, utilizando um rácio menos volátil. A imagem de baixo calcula a despesa pública excepto gastos com desemprego como percentagem do PIB potencial, fornecendo assim uma ideia mais apropriada daquilo que é o peso ‘estrutural’ do sector público em cada região económica*.

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Os resultados são um pouco diferentes dos que se podem inferir da leitura do primeiro quadro. Na prática, a despesa pública já recuou para o nível de 2000, apesar das dificuldades crescentes impostas pela demografia, algo que a Zona Euro, no seu conjunto, não conseguiu fazer. Note-se também que a despesa pública é inferior à da própria Alemanha.

Este é, em todo o caso, um cálculo grosseiro, que acaba por subestimar a verdadeira redução da despesa, na medida em que considera que apenas a despesa com subsídios de desemprego é sensível ao ciclo. Na realidade, há um lote mais vasto de gastos que também tende a seguir de perto o comportamento da actividade económica, como rendimento social de inserção, apoios à habitação, etc.

* Dados para despesa com subsídio de desemprego retirados do Eurostat, que por lapso não aparece na fonte do gráfico. A base de dados apenas tem valores para 2010, o que implicou imputar valores a 2011 e 2012. Assumiu-se que a despesa com subsídio de desemprego variou na mesma medida em que o volume total de pessoas desempregadas.

Alguns problemas conceptuais com a reforma do Estado

O debate acerca da refundação do Estado parece ter entrado em velocidade cruzeiro. Como na maioria dos debates, há  bastante ruído em torno do seu verdadeiro significado e implicações. Em particular, é conveniente distinguir alguns elementos elementos deste discurso, que são independentes entre si mas que no debate público aparecem normalmente misturados.

Os conceitos são três: reforma, sustentabilidade da dívida e cortes orçamentais. Uma reforma (do Estado, neste caso) consiste em alterar regras profundas de funcionamento de uma organização, de maneira a que esta se torne mais eficiente. A sustentabilidade designa uma situação em que a dívida pública está num valor passível de gerido, e depende do crescimento do PIB, do volume de dívida pública e respectiva taxa de juro, e do défice primário. Os cortes orçamentais são o meio através do qual o défice primário pode ser reduzido.

No debate público, a ligação é linear: a reforma do Estado surge como um plano de cortes orçamentais que permitem colocar a dívida num nível sustentável. Apesar de possível, esta ligação não é necessariamente verdade, e nalguns casos pode haver mesmo um trade-off entre duas destas três opções. Vejamos porquê.

Uma reforma do Estado é, antes de mais, um processo analítico dos resultados concretos de despesas concretas, de maneira a facilitar a alocação de recursos. Apesar de esta análise facilitar a identificação das despesas supérfluas, ela não culmina necessariamente num plano de cortes. Normalmente, resulta apenas numa alteração de prioridades na alocação de verbas públicas, como se pode ler no estudo de referência da OCDE acerca deste tema. Os cortes across the board dos últimos dois anos tornam até bastante provável que de uma análise racional da despesa pública resulte a necessidade de aumentar as dotações orçamentais para determinadas funções.

A este ponto acresce um segundo, que deriva do custo das reformas. Em muitos casos, alterar alocações orçamentais e alterar prioridades tem um custo inicial elevado, que pode passar pelo pagamento de indemnizações compensatórias a empresas (rescindir contratos, por exemplo) ou pela formação adicional de quadros em trânsito de uma função para outra. Em suma, uma reforma não implica tornar a dívida mais sustentável. Não implica, sequer, cortes orçamentais, e pode muito bem conduzir ao seu contrário.

Se a ligação entre reforma, sustentabilidade e cortes não é directa, o mesmo acontece com os dois últimos conceitos. Um corte orçamental implica, por definição, um aumento de receita ou redução da despesa, levando a um défice primário inferior. O impacto destas medidas na sustentabilidade da dívida deve, porém, levar em conta o seu efeito nas outras variáveis que concorrem para esta sustentabilidade, nomeadamente o PIB nominal.

A polémica recente em torno dos multiplicadores pode ser entendida à luz desta questão. A divergência entre FMI e Comissão Europeia reside no referido impacto dos cortes no PIB nominal, cuja magnitude determina, em grande medida, a verdadeira capacidade dos cortes orçamentais para afectarem a sustentabilidade da dívida. Se o multiplicador é alto, as medidas geram um efeito de coice superior, que pode, no limite, contribuir até para tornar a dívida menos sustentável. Em suma, se mais reformas não significam menos cortes, mais cortes também não significam mais sustentabilidade.

É conveniente salientar que os multiplicadores deduzidos pelo FMI não implicam que cortes orçamentais levados a cabo em Portugal estejam de facto a deteriorar o rácio dívida/PIB. Os valores concretos parecem apenas dar força à ideia de que uma dívida mais sustentável é compatível com um perfil de cortes menos agudo. O que é apenas uma forma diferente de dizer que o impacto marginal dos cortes na sustentabilidade da dívida começa a atingir valores negativos.

Algumas das ideias deste post podem ser ilustradas de forma gráfica.

A tabela seguinte mostra os três agregados de despesa pública que foram alvo de cortes mais profundos: salários da função pública, benefícios sociais em dinheiro (essencialmente pensões e subsídios de desemprego) e transferências em espécie (com a comparticipação de medicamentos à cabeça). A tabela compara faz um ranking com esta despesa a nível europeu, com a particularidade de a expressar em percentagem do PIB potencial. A utilização deste agregado justifica-se pela intenção de expurgar o efeito do ciclo económico.

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Um contrargumento à utilização do PIB potencial é que o que é relevante para a sustentabilidade da dívida é a dívida sobre o PIB efectivo. Este argumento pode ser usado para justificar cortes adicionais à despesa, se for consensual que a redução da despesa é de facto necessárias por questões orçamentais (embora, de novo, a expectativa do impacto destas medidas tenha de levar em conta o efeito multiplicador referido nos parágrafos acima).

Mas o que se procura mostrar aqui é que, em termos estruturais, a despesa pública com estas três rubricas já está a um nível extremamente baixo. Ora, é o nível estrutural de despesa que a reforma do Estado tem de levar em conta, uma vez que se espera que uma reforma seja algo perene, razoavelmente insensível às particularidades do ciclo económico. Não se espera – é aliás contrário ao próprio conceito de reforma – que se emagreça (ou engorde) o Estado de cada vez que o ciclo económico faz o rácio despesa/PIB subir (ou descer) acima de uma determinada fasquia de referência.

A tabela anterior é uma fotografia estática. A imagem seguinte mostra a dinâmica desta evolução.

Pt vs zona euro

O ciclo económico não está completamente expurgado desta imagem, uma vez que continua a aparecer sob a forma de subsídios de desemprego. Para eliminar este efeito, basta comparar a evolução das rubricas a azul e a verde. A vermelho aparecem as transferências onde são incluídos os subsídios de desemprego. (Inclui igualmente pensões, mas o que interessa, para estes efeitos, não é o nível da despesa, mas a variação do nível nos últimos ano; e a variação do peso das pensões é pouco relevante entre 2008 e 2012).

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É assim importante distinguir entre todos os elementos que entram nesta equação, e a forma como interagem uns com os outros. Em suma: a reforma do Estado facilita a identificação de cortes orçamentais; mas não acabará necessariamente por os recomendar; é possível tornar a dívida mais sustentável sem reformar o Estado; e é possível cortar mais a despesa sem tornar a dívida mais sustentável.

Uma última conclusão, que não deriva necessariamente do que foi exposto neste post, mas que está umbilicamente ligada a algumas das questões levantadas por ele. Pode ser chamada de Curva de Phillips do Estado: no longo prazo, e pelo menos nos países desenvolvidos, não há relação entre o tamanho do Estado e o tamanho da dívida pública.

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