As pensões vão baixar (e não há muito que se possa fazer)

Aqui há uns tempos escrevi um post acerca de Segurança Social que teve um impacto razoável. A ideia de fundo era que o conceito de “sustentabilidade da Segurança Social”, de que muitas vezes se fala, não implica necessariamente “boas pensões”, ou sequer pensões razoáveis. Implica apenas que as receitas do sistema chegam para financiar as responsabilidades.

E, por isso, não há qualquer incompatibilidade em dizer que um sistema de Segurança Social é sustentável e que ao mesmo tempo conduz a uma redução contínua da taxa de substituição entre o último salário e a pensão correspondente. Logo, ninguém devia usar a imagem de baixo para anunciar que o sistema vai afundar. Pelo contrário, é o fenómeno retratado na imagem que permite evitar o colapso do sistema.

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Infelizmente, ninguém ligou pêva aos posts seguintes (1, 2, 3)  E foi uma pena, porque estes posts tinham uma conclusão ainda mais contra-intuitiva: que a diminuição do rácio de substituição das pensões é largamente independente do tipo de sistema em vigor. Não interessa se descontamos para o Fundo da Segurança Social, se metemos o dinheiro debaixo do colchão ou se o investimentos nos mercados financeiros; se a população está a mingar e a idade média a aumentar, então as pensões futuras, venham elas de onde vierem, serão necessariamente mais baixas.

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Economia política dos regimes de capitalização

Uma vez instituído um sistema de Segurança Social pay-as-you-go, a transição para um modelo de capitalização só traz benefícios se se sacrificar uma geração pelo meio. Do ponto de vista estritamente económico a alteração de regime perde, assim, grande parte do seu apelo. Do ponto de vista mais abrangente da economia política continua, porém, a haver alguns argumentos a favor da mudança.

Uma vantagem óbvia é que o sistema de capitalização torna muito mais clara a relação entre contribuições e benefícios. A maior parte das pessoas não faz ideia de quanto vai receber na sua reforma ao último salário. Mas as mesmas pessoas têm provavelmente uma boa ideia de quanto dinheiro têm no banco, dos juros que cada aplicação rende e do montante que vai estar disponível num determinado prazo. O sistema melhora, assim, a previsibilidade das pensões futuras.

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Poupança e capital num sistema de capitalização

Apesar de um sistema de Segurança Social em regime de capitalização não servir de seguro contra os problemas da demografia, ele tem uma vantagem relativamente ao mecanismo de repartição típico: aumenta a poupança nacional. Uma poupança mais alta significa um investimento mais alto e, consequentemente, uma produtividade mais alta. Não eliminando o problema da demografia, permite pelo menos mitigá-lo, porque a um mesmo rácio de dependência poderá passar a corresponder uma pensão mais generosa.

A ideia é simples. Num regime PAYG, há uma geração – a geração inicial – que recebe pensões sem para ela ter contribuído. Nesse momento fundador, há um grupo de pessoas – os trabalhadores – que aumenta a sua poupança através de descontos; poupança essa que é canalizada para outro grupo de pessoas – os pensionistas “fundadores” – que se encarrega da espinhosa tarefa de a receber e consumir. Por essa razão, o país, como um todo, fica na mesma: aquilo que uns pouparam os outros consumiram.

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Pay-as-you-go e o “cofrezinho” do contribuinte

O post anterior discutiu o conceito de sustentabilidade da Segurança Social e a forma como, numa situação de pressões demográficas, o sistema pode sobreviver ao longo do tempo. A resposta, pouco surpreendente, é que o sistema não elimina o problema – limita-se a acomodá-lo, cortando o valor das pensões, subido a idade de reforma, aumentando os impostos ou misturando algumas destas opções. Mas não haverá alternativa?

Ouve-se frequentemente que este é um problema exclusivo do sistema pay-as-you-go (PAYG), em que as gerações trabalhadoras pagam as pensões das gerações mais velhas, ficando assim elas próprias dependentes das gerações posteriores. Neste ciclo interminável, cada geração é inevitavelmente refém do número de filhos que conseguir gerar, uma vez que deles dependerá a capacidade de recolher contribuições e pagar pensões.

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A Segurança Social é sustentável? É. Mas o que é que isso significa?

As dinâmicas mediáticas são fascinantes. Em Maio, o Programa de Estabilidade e Crescimento anunciava um corte de 600M€ na  Segurança Social para cumprir as metas orçamentais. Ninguém ligou muito. Agora, a ministra das Finanças repete oralmente o anúncio e, subitamente, todo o país discute a sustentabilidade do sistema, as projecções de longo prazo do Ageing Report e a solidez do Fundo de Estabilização.

Por outro lado, até uma má polémica pode servir de pretexto para um bom debate, e o da Segurança Social é sem dúvida um dos mais interessantes que se pode ter. Mas vamos por partes, começando pela questão mais simples: a sustentabilidade do sistema. O resto, como a natureza do problema ou as alternativas disponíveis, fica para depois.

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Pressões de longo prazo

O Programa de Estabilidade e Crescimento entregue a Bruxelas propõe um corte de 700 milhões de euros nas pensões actuais. A Agenda para a Década do PS não vai tão longe, mas prevê o congelamento das pensões actuais, financiamento adicional e uma medida que tem toda a cara de ser um primeiro passo para a transição de um sistema de capitalização. Pormenores à parte, parece consensual que é preciso reformar a Segurança Social.

Há uns dias, este post teria começado a expressar perplexidade com este consenso. Apesar de não seguir de perto estas questões, todos os relatórios que conheço sugerem que Portugal está relativamente bem colocado para dar resposta aos problemas demográficos, e por isso não é fácil, pelo menos à primeira vista, perceber tanto celeuma em torno da sustentabilidade do sistema. Estarei assim tão enganado?

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Boas ideias do PS – a descida da TSU (e o Cavalo de Tróia à mistura)

Se a ideia de um Complemento Salarial Anual é boa, a ideia de cortar a TSU dos trabalhadores, nos moldes em que é apresentada, parece-me excelente. Neste post foco duas questões que não vi ninguém abordar: as diferenças entre esta proposta e as propostas feitas pelo Governo e as portas que esta medida abre para reformar o sistema de pensões.

Antes de mais, convém não confundir o “compromisso de apoio ao rendimento e redução de restrições de liquidez das famílias” (página 48) com a redução da TSU para as empresas, que também é proposta mais à frente (página 43 – diversificação do financiamento da Segurança Social). A ideia, no primeiro caso, é reduzir a TSU paga pelos trabalhadores em cerca de 1/3 do valor actual ao longo dos próximos anos e começar a aumentá-la de forma muito gradual (0,5 p.p. ao ano) a partir de 2018 “se tal for considerado adequado”. O impacto orçamental é neutralizado através da redução correspondente, e “actuarialmente neutra”, dos benefícios futuros a pagar aos trabalhadores.

Para perceber o efeito económico e orçamental de medidas deste género é preciso colocar três questões1: quem deixa de pagar a TSU? Quem financia o buraco criado? E, finalmente, que tipo de comportamentos induzem estas alterações nos agentes económicos?

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Salário Mínimo em perspectiva

Uma curta perspectiva da evolução real do salário mínimo – isto é, descontado o factor ‘inflação’, que pode induzir muita confusão nas comparações intertemporais (em particular o índice de preços do consumidor sai da ‘órbita’ habitual). O segundo painel enquadra a questão utilizando a métrica habitual – SMN em percentagem do salário médio.

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Consequências sociais da austeridade

Qual é o impacto social das políticas de austeridade? O bom senso sugere alguma relação entre consolidação orçamental e aumento da pobreza. De forma surpreendente, os dados apresentam um desvio significativo face ao que seria sugerido por esta hipótese (fonte: Pedro Magalhães). O problema está nos dados, na hipótese ou noutro lado qualquer?

Chegando tarde a este assunto (veja-se um óptimo comentário de Hugo Mendes, por exemplo), gostaria apenas de acrescentar umas pequenas notas. O caso da pobreza (ver gráfico) é o mais intrigante. Como já foi apontado por vários comentadores, o facto de a linha de pobreza estar indexada ao salário mediano torna a sua leitura complicada, na medida em que torna difícil perceber se o comportamento deste indicador reflecte uma degradação das condições de vida dos mais pobres ou apenas oscilações no indexante. Um problema adicional é que os dados estão mal atribuídos – de forma algo bizarra, nos dados do Eurostat, ‘2012’ quer na verdade dizer ‘2011’. 

Congelando a linha de pobreza ao nível de 2008, e atribuindo os valores aos anos correctos, o resultado aproxima-se um pouco mais do que era esperado.

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Mas permanecem algumas dúvidas. A taxa de pobreza de Portugal, por exemplo, sobe mais ou menos em linha com a média europeia, o que parece estranho tendo em conta a situação do país. Na Grécia, por outro lado, a derrapagem é extraordinária, e muito maior do que seria justificado pela evolução dos principais indicadores macroeconómicos (mais sobre o tópico em baixo).

Será a composição do ajustamento orçamental português mais equitativa? Alguns estudos indicam que não, mas o que gostaria de propor aqui é  que esta questão é de importância limitada para aferir o impacto da consolidação nas taxas de pobreza. Recorro a um exemplo. Imagine-se um processo de ajustamento orçamental que consta única e exclusivamente de um imposto de 50% sobre os rendimentos dos 20% mais ricos. O efeito mecânico desta seria uma redução de salários no ‘topo’, manutenção de salários na ‘base’ e uma consequente diminuição da desigualdade.

Mas a história não termina aqui: depois disto, a redução de salários terá um efeito posterior no consumo das famílias, que acabará por afectar a actividade económica e, consequentemente, o emprego. Assim, para além de efeitos microeconómicos de primeira ordem, é necessário levar em conta os efeitos macroeconómicos de segunda ordem. Os grupos mais vulneráveis podem ser insulados dos efeitos de primeira ordem através de uma cuidadosa calibração das medidas de austeridade (impostos progressivos, cláusulas de salvaguarda, etc.); mas estão tão expostos quanto qualquer outro grupo à contracção do emprego que inevitavelmente se seguirá.

Ora, na medida em que o principal determinante da pobreza é a situação laboral (emprego/desemprego), o segundo efeito tenderá a sobrepor-se ao primeiro. A principal implicação de tudo isto é que a calibração da austeridade não deverá ter grande impacto na variação da taxa de pobreza. Ao mesmo tempo, e na medida em que o canal de transmissão da austeridade à pobreza é a vitalidade do mercado laboral, um processo de consolidação orçamental poderá não afectar a taxa de pobreza se for implementado num momento de crescimento económico.

Podemos exprimir esta ideia comparando a variação da taxa de pobreza com uma medida da variação do emprego e uma medida da austeridade. O segundo painel de cada caso limita-se a retirar a Grécia da amostra. Como se vê, a relação entre austeridade e pobreza praticamente desaparece quando o caso grego é eliminado. Isto porque a pobreza na Grécia aumentou muito mais do que se esperava tendo em conta quer o ajustamento orçamental quer o aumento do desemprego.

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Voltando à questão inicial: como se explica o comportamento da Grécia e de Portugal? Aqui vai um palpite (não completamente desinformado, mas ainda assim um palpite). Se ambos os países reagem de forma diferente à subida do desemprego, é possível que isto resulte de o desemprego representar um fardo diferente consoante a nacionalidade. Imagine-se, por exemplo, que a transição emprego/desemprego na Grécia é muito mais dolorosa, em termos de rendimento perdido, do que a mesma transição em Portugal – por exemplo, porque a taxa de substituição (salário/subsídio de desemprego) é menor.

De facto, é precisamente isto que acontece. Do OECD Benefits and Wages Statistics:

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Uma ilusão contabilística

Vítor Bento, no Económico, acerca da compra de dívida pública por parte do Fundo de Estabilização da Segurança Social: A Suprema ilusão.

(…) Defende-se o investimento preferencial do Fundo em activos estrangeiros “seguros”, porque a dívida do Estado é muito arriscada e não garante a recuperação do investimento nela efectuado. O busílis deste argumento é saber como pode o Estado esperar convencer alguém a emprestar-lhe o dinheiro de que precisa desesperadamente para funcionar, ao mesmo tempo que expressa a falta de confiança que ele próprio tem na dívida que emite.

A não ser que se defenda que o Estado deva actuar como o vigarista que tira os activos da empresa antes de declarar falência e deixar pendurados os credores que nele confiaram. Mesmo assim, pensar-se-á, talvez, que os activos em causa ficariam protegidos em caso de falência do Estado (i.e. este não conseguir pagar a dívida). Não ocorre que em tal evento esses activos, localizados no estrangeiro, acabariam cativados à ordem dos credores. Quem tiver dúvidas veja o que aconteceu ao navio argentino – equivalente à nossa Sagres -, recentemente apresado no Gana (!) à ordem dos credores do Estado argentino.

Por outro lado, pensar que as pensões públicas estão sustentadas por algum Fundo é não se dar conta de duas coisas elementares. A primeira é que o Estado, em sentido lato, não só não poupou um tostão ao longo dos últimos 40 anos, como se endividou desmesuradamente. Pelo que, a não ser que se explique como se constitui riqueza sem poupança, ter-se-á que reconhecer que o Fundo não passa de uma ilusão contabilística. O equivalente, para ser mais preciso, a um PPR constituído com o produto de empréstimos bancários.

A segunda “elementaridade” é que o Estado tem andado, ao longo dos últimos anos e perante a complacência dos sindicatos representantes dos trabalhadores afectados, a delapidar os fundos de pensões privados – esses sim, constituídos com poupança efectiva. Como consequência, as pensões correspondentes deixaram de ser garantidas pelo património dos fundos – e que o Estado delapidou, insisto – para passarem a ser garantidas apenas pelos impostos futuros. Pensar, pois e nestas circunstâncias, que as pensões públicas estão garantidas por algo mais do que a capacidade de o Estado gerar receitas futuras, só pode ser a ilusão suprema dum País que há muito se alimenta de ilusões.