Pior era impossível

O Presidente da República disse ontem que as regras da Zona Euro são para cumprir. É o tipo de aviso que os gregos recebem com frequência. Quem ouvir isto até fica com a ideia de que a Grécia, ao contrário dos outros escrupulosos países, não só não cumpre as regras como não está sequer interessada em cumpri-las.

Mas de que regras estamos a falar? Não é que haja falta de regras na Zona Euro: entre metas para o défice, para a dívida, para o saldo estrutural e para a evolução da despesa, há muito por onde escolher¹. A questão é que, seja for a regra que se tenha em mente, é impossível isolar a Grécia como a única prevaricadora. O critério da dívida pública (60% do PIB), por exemplo, não é cumprido por quase ninguém. Quem quiser começar a purgar a Zona Euro dos seus membros incumpridores arrisca-se a acabar com uma união monetária reduzida à pujança económica de um punhado de países do Báltico (com a distinta companhia do Luxemburgo e Finlândia).

Argumentos deste género facilitam a atribuição de culpas e ajudam a bipolarizar o debate. De um lado estão os partidários da Grécia, para quem os contribuintes europeus têm o dever de financiar incondicionalmente todo e qualquer défice que o Governo ache conveniente manter. Do outro estão os partidários da Alemanha, para quem é tudo uma questão de acreditar, cerrar os dentes e ir em frente, como se a Grécia tivesse andado a brincar nos últimos anos e os efeitos recessivos da consolidação fossem um mito (por exemplo, aqui, aqui, aqui e aqui).

Uma abordagem mais pragmática – e fiel à natureza do problema – passa por reconhecer que há limites políticos àquilo que pode ser pedido à Europa e limites económicos àquilo a que a Grécia pode ser submetida. O processo negocial terá de compatibilizar estas duas forças de sentido contrário, assumindo que não é razoável pedir à Grécia que se limite a cumprir as regras orçamentais – é verdade, essas regras implicam mesmo mais desemprego – e sem esquecer, ao mesmo tempo, que não é possível pedir ao resto da Europa que injecte mais dinheiro sem garantias ou contrapartidas.

A variável crucial neste processo – e que determina, simultaneamente, quer o envelope financeiro que a Europa tem de entregar, quer  esforço orçamental que a Grécia tem de fazer – é a meta para o saldo primário. As negociações em torno desse saldo primário foram mantidas em segredo durante bastante tempo, mas agora, graças a documentos que escaparam para a imprensa britânica e grega, é possível ter uma boa ideia do que está a ser discutido. O Bruegel tem uma óptima síntese da questão.

E o que diz o Bruegel? Segundo os documentos, há uma enorme convergência no que diz respeito ao saldo primário: um superávit em torno de 1% em 2015, que cresce gradualmente até atingir os 3,5% alguns anos depois. Nota para os mais distraídos: neste caso, foi a Troika que se aproximou da proposta grega, e não o contrário.

Se ambos estão de acordo no mais difícil, porquê as divergências públicas em torno das pensões? A resposta é simples: apesar de a Troika concordar com a meta, duvida que ela seja alcançável com as medidas propostas pelo Governo. O que está em causa é, portanto, uma mera questão técnica de quantificação de medidas. É possível que o FMI esteja enganado – os insiders têm sempre mais informação -, mas, tendo em conta a relutância das autoridades gregas em partilhar informação e o amadorismo patente na apresentação de propostas, julgo que ninguém estranhará que se encare as alternativas de Atenas com algum cepticismo.

Dito isto, gostaria de chamar a atenção para alguns factos interessantes.

O primeiro facto é que, apesar de quase ninguém ter dado por isso, o saldo primário proposto pela Troika é na verdade menos exigente do que o saldo primário proposto pelo próprio Yanis Varoufakis em Fevereiro, quando abordou as autoridades com uma meta de cerca de 1,5%. Bizarro? Não: simples aritmética. A meta para 2015 é mais baixa porque o saldo primário de 2014 – isto é, o ponto de partida, a partir do qual se tem de chegar à meta de 2015 – foi violentamente revisto em baixa. As autoridades esperavam inicialmente fechar o ano com um saldo positivo de 2,7% do PIB, que acabou por ser inferior a 0,5%.

O erro de previsão não resultou da má performance da economia: o PIB até cresceu 0,8%, contra uma previsão inicial de 0,6%. E também não resultou de nenhum programa de estímulo económico, que teria pelo menos impulsionado o crescimento. Resultou de uma quebra brutal de receita fiscal na recta final do ano e no início de 2015, que terá sido pelo menos em parte produzida – segundo relatos da própria imprensa grega – pela perspectiva da vitória do Syriza nas eleições de Janeiro (uma das propostas do Syriza passava pela eliminação de uma série de impostos criados no âmbito do programa de ajustamento)².

O segundo facto é que a incerteza em torno do cumprimento do programa e uma eventual saída do euro gerou uma intensíssima fuga de depósitos. Hans Werner-Sinn argumentou que esse é, na verdade, parte do plano da Grécia, já que permite salvar os depósitos dos cidadãos gregos ao mesmo tempo que se “faz refém” o dinheiro do BCE. Talvez isto faça algum sentido se o financiamento do BCE for um substituto perfeito de financiamento via depósitos, mas tendo em conta que o recurso ao Banco Central vem normalmente associado a um estigma, parece-me difícil comprar o argumento. Com toda a probabilidade, a fuga de depósitos não se limitou apenas a trocar um tipo de financiamento por outro: degradou efectivamente a situação do sistema bancário e provocou um aperto das condições de crédito. Aliás, não é por acaso que a previsão de crescimento do PIB para 2015 passou de 2,9% para… 0,5%.

E juntando o primeiro ao segundo chegamos ao terceiro facto. Novamente, poucas pessoas apreciaram isto na altura, mas no final de 2014 a Troika não esperava que a Grécia implementasse mais medidas de austeridade³. Pelo contrário, acreditava-se que o saldo primário herdado de 2014 (2,7%), associado ao crescimento do PIB, seria suficiente para atingir as metas de redução da dívida (escrevi sobre isso em Janeiro). Acontece que a degradação das contas de 2014, associada à revisão em baixa do crescimento para 2015, inviabilizaram esta estratégia⁴. Sem uma boa base de partida, delapidada por má gestão de expectativas, e sem crescimento económico, destruído por inépcia, resta a austeridade para fazer o trabalho.

A imagem de baixo sumariza esta comparação. Os dados são retirados da AMECO, acedida em duas datas diferentes: Dezembro de 2014, e Maio de 2015. Os valores pós-Janeiro são provavelmente demasiado optimistas, já que segundo estimativas da Troika o saldo primário será bem pior do que os 2% que aparecem no gráfico.

Recapitulemos tudo. No final de 2014, a Grécia tinha uma situação orçamental controlada: não podia fazer o roll-back das medidas já implementadas, mas também não tinha de carregar mais no travão para atingir saldos primários na casa dos 4-5% do PIB. As taxas de juro estavam altas, mas em valores minimamente comportáveis para dispensar progressivamente a ajuda da Troika e reforçar a sua posição negocial numa eventual reestruturação da dívida.

Mas isto não era suficiente para o Syriza, eleito com um mandato claro de “inversão de rumo” e um programa económico que podia implicar uma derrapagem orçamental de 9% do PIB. O Syriza criou expectativas desajustadas, que erradicaram o saldo primário de 2014; ostracizou os credores, o que fez subir os juros e tornou o país ainda mais dependente da Troika; e colocou em cima da mesa a possibilidade do Grexit, que gerou uma fuga de capitais cuja principal consequência foi tornar um crescimento robusto de 2,9% numa míngua pouco acima dos 0%.

Isto é: juros mais altos, um saldo mais baixo e crescimento mais débil. Cinco meses depois de ser eleito, o Governo não só não reverteu o que quer que seja como está a discutir… o volume das medidas de austeridade que vai ter de implementar. Estas medidas não permitem obter um saldo mais elevado, nem compensam outras medidas de sentido contrário. São pura e simplesmente uma forma de tapar os buracos que esta “estratégia negocial” causou nas contas públicas. O Syriza tem tido claramente mais sucesso a acabar com o sistema bancário e com a actividade económica do que com a austeridade.

Mas este resultado é tudo menos inesperado. Durante os últimos anos não faltou quem dissesse que, numa situação de dependência dos mercados – isto é, quando o saldo primário é fortemente negativo – lutar contra a austeridade implica, a prazo, ter mais austeridade. Cada protesto, cada pedido de reestruturação e cada ameaça de default é lido pelos credores como um sinal de que o país não é confiável; isto é um incentivo para emprestarem menos, não mais dinheiro, o que obriga a uma consolidação mais acelerada – precisamente o que se queria evitar. A sério, isto não é assim tão difícil de perceber (1, 2), basta pensar um pouco. Mas quem não nunca conseguiu apreender a lógica pode agora apreciar a prática.

¹ As regras são tantas, e tão complexas, que algumas acabam aparentemente por entrar conflito com outras, como mostra o FMI em Playing by the rules

² O que é que as receitas fiscais de Janeiro de 2015 têm a ver com as contas de 2014? Tudo. As receitas que entram efectivamente nos cofres do Estado num determinado período são habitualmente imputadas a um período anterior, para reflectir o delay entre o momento em que a actividade económica tem lugar e o momento em que a taxa é cobrada. Longa história, googlem “método caixa ajustada”.

³ O Miguel Madeira recorda, nos comentários, notícias da altura a dar conta da pressão da Troika para que o Governo avançasse com mais medidas. A ideia de que já não era preciso implementar mais cortes resulta da análise do saldo estrutural, que segundo a Comissão Europeia deveria ficar inalterado (ver explicação do Bruegel aqui). É possível que a Troika quisesse mais medidas para ir além da meta prevista pela Comissão; mas também é possível que as medidas actualmente exigidas já estivessem implicitamente previstas nos documentos da altura. Em todo o caso, não me parece que invalide a ideia de fundo: a degradação do saldo de 2014, e das perspectivas económicas para 2015, dificultou a situação do Syriza: para as mesmas metas teria sempre de fazer mais austeridade; e para a mesma austeridade teria sempre de pedir mais dinheiro (por força da revisão em alta do défice).

⁴ Muita gente pensa que o saldo primário só pode melhorar se houve mais austeridade. Esta perspectiva ignora completamente o impacto que o ciclo económico tem no défice orçamental. Na verdade, se a economia estiver a crescer é relativamente fácil conseguir melhorias muito substanciais das contas públicas sem quaisquer medidas de consolidação – não é por acaso que, em Portugal, a devolução dos cortes da função pública se está a processar ao mesmo tempo que o défice melhor. Tive esta “luta” durante dois anos (ver aqui), mas acho que a ideia entretanto colou.