Economia política dos regimes de capitalização

Uma vez instituído um sistema de Segurança Social pay-as-you-go, a transição para um modelo de capitalização só traz benefícios se se sacrificar uma geração pelo meio. Do ponto de vista estritamente económico a alteração de regime perde, assim, grande parte do seu apelo. Do ponto de vista mais abrangente da economia política continua, porém, a haver alguns argumentos a favor da mudança.

Uma vantagem óbvia é que o sistema de capitalização torna muito mais clara a relação entre contribuições e benefícios. A maior parte das pessoas não faz ideia de quanto vai receber na sua reforma ao último salário. Mas as mesmas pessoas têm provavelmente uma boa ideia de quanto dinheiro têm no banco, dos juros que cada aplicação rende e do montante que vai estar disponível num determinado prazo. O sistema melhora, assim, a previsibilidade das pensões futuras.

A clarificação desta ligação entre contribuições e benefícios também reduz a conflitualidade em torno de eventuais ajustamentos do sistema. Imagine-se, por exemplo, que é necessário aumentar as contribuições para a Segurança Social dentro de alguns anos. É muito mais fácil gerir politicamente a situação se este aumento for anunciado como uma contribuição que o trabalhador “paga a si mesmo” – através da capitalização do seu fundo individual-  do que se ele for visto como um aumento de impostos para financiar despesa alheia –  como aconteceria inevitavelmente num regime de PAYG.

Uma vantagem adicional diz respeito à forma como, num sistema de capitalização, os altos e baixos do ciclo económico são automaticamente partilhados por todas as gerações. No regime actual, as regras de formação da pensão podem ser alteradas por via legislativa de modo a conduzirem a taxas de substituição mais ou menos generosas. Mas, uma vez calculada a pensão, ela é para todos efeitos considerada intocável. O que acontece se a economia passar por uma recessão profunda? É simples: o ónus dessa recessão recai exclusivamente sobre as gerações mais novas, que financiam o sistema. Elas não apenas recebem salários mais baixos (e perdem, ou podem perder, o emprego) mas também têm de assegurar, a partir desses salários mais baixos, o pagamento das pensões cujo valor a lei cristalizou.

Este mecanismo de repartição de esforços é muito mais simples se as pensões estiverem directamente ligadas ao comportamento do PIB – como estarão sempre, caso resultem da capitalização de activos indexados a esse mesmo PIB. Num cenário de contracção da actividade, as pensões são assim automaticamente reduzidas.

Claro que é possível proceder aos mesmos ajustamentos num base ad-hoc, introduzindo uma variável adicional na fórmula de cálculo das pensões do actual regime. Mas aí voltamos aos mesmos constrangimentos de economia política. Quantas pessoas aparecem no Prós-e-Contas a queixar-se de não terem um retorno aceitável dos seus produtos financeiros por causa da Grande Recessão? O número zero deve ser uma boa aproximação. E quantas manchetes já foram feitas por causa de cortes em pensões – mesmo quando esses cortes abrangeram apenas os 5% mais ricos da população, como aconteceu com a Contribuição Extraordinária de Solidariedade?

Obviamente, é possível dizer que a imutabilidade das pensões é um feature, e não um bug, do sistema. Mas penso que pouca gente estará disposta a usar esse argumento uma vez que as suas implicações – ajustamento assimétrico – sejam completamente assimiladas. Não é certamente por acaso que muitos dos defensores do actual sistema, quando confrontados com esta questão, tentam rapidamente contorná-la, argumentando que num mundo diferente as recessões não aconteceriam e, portanto, o problema não chegaria a colocar-se. O facto de não se querer discutir as contradições do sistema é revelador de algum incómodo com alguns dos seus efeitos colaterais menos bem compreendidos.

E este ponto conduz-nos a uma questão central à volta da qual o debate acaba invariavelmente por orbitar. Uma das supostas vantagens do regime de repartição é que está associado a uma dimensão “social” que é impossível de emular noutro sistema. Mas em que é que consiste exactamente esta dimensão social? No facto de as pensões poderem ser mais altas do que seriam num sistema de capitalização? Se é este o argumento, então convém esclarecer que se está a defender uma redistribuição de rendimento completamente arbitrária, porque é feita com base no critério da idade e não no critério da pobreza.

Há anos que coloco esta questão. Nunca obtive resposta satisfatória. Aliás, a maior parte com das pessoas com quem falo informalmente parece concordar que é justo que: a) as reformas estejam indexadas ao número de descontos que fizeram e ao salário médio sobre o qual aqueles incidiram; b) os frutos de surtos inesperados de crescimento (ou as chagas de períodos de contracção) sejam equitativamente divididos entre as gerações que contribuem para a Segurança Social e as gerações que beneficiam dela. As mesmas pessoas chegam a indignar-se solenemente com o facto de haver pensionistas com reformas muito superiores à dos respectivos descontos acumulados. Pode não parecer óbvio à primeira vista, mas reparem como são precisamente estes os princípios subjacentes a um regime de capitalização. Aparentemente, todos concordam com eles em teoria – só na prática é que a aversão se torna palpável.

Suspeito que esta aversão ao sistema de capitalização é, por isso, muito mais o resultado de um enviesamento cognitivo  associado ao estigma de uma “Segurança Social privada” do que de desacordo genuíno em relação aos princípios fundamentais. Se isto for verdade, então não deve ser difícil introduzir alterações de pormenor que permitam, mantendo as traves-mestras do regime de capitalização, torná-lo politicamente menos abrasivo. Por exemplo, por que não criar um fundo gerido pelo Estado que receba as contribuições dos trabalhadores e os invista num leque diversificado de activos financeiros? Manter-se-ia o princípio fundamental da pensão associada à carreira contributiva e ao estado da economia e contornar-se-ia, simultaneamente, as acusações de privatização da Segurança Social e favorecimento do sector financeiro (tanto as contribuições como as pensões seriam recebidas e pagas pelo Estado).

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3 comments on “Economia política dos regimes de capitalização

  1. Parece-me uma proposta razoável.Para retirar os “chavões” da discussão é que é preciso uma dezena de prós e contras.

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  2. Lucas Galuxo diz:

    Parece-me que existe outro inconveniente no sistema de capitalização que não vi descrito. A abundância de recursos disponíveis para aplicação em activos financeiros pode ser um factor de agravamento da volatilidade dos mercados e contribui para o aumento do risco de perdas no momento do seu resgate. Por outro lado, gera uma cadeia de intermediação especulativa que aumenta a ineficiência do sistema e produz o mesmo efeito. Não sei se o sistema redistributivo actual está devidamente calibrado nos seus limites. Não conheço quase ninguém que não se tenha reformado antes da idade.

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