Crescimento e consolidação orçamental (2)

A melhor forma de pôr as contas públicas em ordem é através de uma consolidação passiva. Num mundo ideal, basta garantir que a despesa pública cresce abaixo do crescimento do PIB para assegurar a progressiva diluição do défice e evitar os efeitos negativos de uma consolidação agressiva. A austeridade deve ser reduzida ao essencial – o mínimo indispensável para sinalizar o compromisso do Governo, e não mais do que isso.

No mundo real, as coisas são mais complicadas. O descontrolo orçamental pode ser demasiado grande para poder ser gerido a longo prazo; há o risco de as perspectivas de crescimento não se materializarem; e os investidores podem, com alguma legitimidade, desconfiar que o discurso da ‘consolidação pelo crescimento’ é menos uma opção informada de política económica e mais um pretexto para deixar tudo como está.

Mas há uma forma de contornar este problema. Quem defende que o crescimento da economia é suficiente para atingir as metas do défice não precisa de se limitar a afirmar que tem uma varinha mágica para fazer crescer o PIB. Pode dar credibilidade a essa afirmação, através da garantia explícita de que conformará as suas propostas de despesa à materialização desse crescimento, e não à mera enunciação da sua possibilidade.

Idealmente, este compromisso assumiria a forma de um acordo interpartidário, encontrando um mínimo denominador que todos pudessem subscrever – atingir as metas do Tratado Orçamental –, mas deixando grande margem de manobra para que cada força política escolha o seu próprio caminho: austeridade, crescimento, negociação com os credores, etc. A proposta poderia assumir uma forma deste género:

i) Um organismo independente (Banco de Portugal, Comissão Europeia, FMI) calcula um cenário macroeconómico de médio prazo razoável. Este cenário é utilizado para ter uma ideia da evolução inercial das receitas fiscais ao longo dos próximos anos.

 ii) Utilizando esta previsão, é possível estabelecer tectos para a despesa que sejam compatíveis com os objectivos do Tratado Orçamental (esta parte já está feita – ver a página 27 do último boletim trimestral do Banco de Portugal). Estes tectos são posteriormente inscritos (de forma vinculativa, ao contrário do que acontece agora) no Documento de Estratégia Orçamental. Os partidos comprometem-se a respeitar estes tectos…

iii) … a não ser que as previsões de crescimento económico sejam revistas em alta. Neste caso, os limites de despesa são revistos na mesma medida, dando margem ao Governo para anular alguns dos cortes implementados nos últimos anos, ou fazer gastos adicionais nas rubricas que achar mais apropriadas. O ajustamento da despesa ao cenário macroeconómico deve acontecer nos dois sentidos, e não apenas em caso de revisões em alta.

iv) Na ausência de revisões ao cenário macroeconómico, quaisquer medidas com impacto orçamental devem ser compensadas por outras medidas de impacto simétrico. A quantificação deve ficar ao cargo de um organismo independente, como o Conselho das Finanças Públicas (é o que faz o conselho orçamental da Holanda – não há  razões para pensar que o nosso não teria, caso houvesse alguma boa vontade, capacidade de fazer algo do género).

Com este acordo, os partidos cristalizam o compromisso em torno do Tratado Orçamental – que já foi assumido em votação no Parlamento, mas que conviria ratificar, tendo em conta desenvolvimentos recentes. E garantem o cumprimento desses mesmos compromissos num cenário de no policy-change, uma vez que o nível de despesa é automaticamente ajustado para se conformar ao ritmo a economia e da arrecadação fiscal.

A liberdade para definir opções e escolhas em termos de política económica permanece inalterada. Quem quiser baixar impostos, baixa; e quem quiser apostar no crescimento, aposta. A única restrição é que todas as escolhas e promessas orçamentais sejam compatíveis com um saldo estrutural equilibrado em 2019. As promessas são cumpridas após haver crescimento, e não na expectativa de que esse crescimento se materialize num futuro distante.

Mais importante, este acordo elimina grande parte dos incentivos que a classe política tem para prometer mundos e fundos e período eleitoral. Porque a apresentação de propostas passa a ser obrigatoriamente acompanhada da quantificação dos seus impactos e da apresentação paralela de medidas compensatórias. A clarificação, junto do eleitorado, dos custos e consequências reais de cada medida é a melhor garantia de que haverá mais parcimónia na altura de sugerir “propostas inovadoras” ou “caminhos alternativos”.

Tudo somado, um acordo deste género permitiria tornar o processo político muito mais transparente e, ao mesmo tempo, reforçar o compromisso de Portugal com as metas orçamentais. A consolidação passiva seria o cenário ‘por defeito’ com que todos – empresas, consumidores, organismos europeus e investidores – passariam a contar, por estar garantida pela ‘regra de despesa’. E esta segurança, para além da importância que tem na estabilização das expectativas dos agentes económicos, poderia também ser usada como um activo de peso junto da Europa e investidores no caso (improvável mas possível) de voltarem a abrir-se ‘janelas de negociação’ das condições dos empréstimos ou das regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento.

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5 comments on “Crescimento e consolidação orçamental (2)

  1. Sol Garlic diz:

    Considerei o texto muito interessante, apesar de poder ser considerado algo utópico, em parte porque me parece que dificilmente teria o apoio do PS neste momento.
    Aparte destas considerações políticas uma questão económica: é claro que o que é proposto é melhor do que a situação que se tem vivido nos últimos anos, e seria uma opção estável, no entanto a solução óptima deveria passar por ter a despesa pública em contraciclo com o crescimento – o que é manifestamente díficil de cumprir com os cíclos políticos que temos.

    Em resumo, um acordo deste género apesar de ser uma solução melhor do que os últimos 10 anos, não seria a solução ideal. Concorda?

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  2. Carlos Duarte diz:

    Caro Pedro Romano,

    O problema é a dívida. O que propõe funcionaria desde que existisse, à altura da assinatura do tal pacto, um compromisso de não emissão de dívida nova (apenas roll-over). Porque se não, em fases de crescimento, os Governos ficaram tentados em fazer despesa com dívida, que pode tornar-se insustentável numa fase recessiva (como, aliás, foi parte do que aconteceu).

    Daí eu ter sugerido – mesmo admitindo alguma falta de exequibilidade – que a emissão de devida superior ao termo legislativo menos um semestre só fosse possível com aprovação na AR por maioria qualificada.

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  3. Carlos,

    Não percebi muito bem o que quis dizer. No modelo que eu proponho, a despesa cresce sempre abaixo da receita, até ao ponto em que o saldo estrutural esteja equilibrado. Se o crescimento económico for superior, há espaço para acomodar mais despesa – mas a despesa adicional nunca põe em causa o compromisso de equilíbrio orçamental.

    Garlic,

    Não vejo razão para que a despesa tenha de evoluir em contra-ciclo (se o PIB crescer 10% é suposto esperar que a despesa cai 10%?). Parece-me mais razoável uma regra do tipo ‘o saldo orçamental tem de ser compatível com a sustentabilidade da dívida pública’ – que é a regra que já está consagrada (ainda que de forma aproximada) no Tratado Orçamental. A minha proposta não serve para reforçar esta sustentabilidade, mas sim para facilitar o caminho para lá chegar.

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    • Carlos Duarte diz:

      Caro Pedro Romano,

      Posso estar a perceber mal, mas vamos imaginar um cenário de alteração drástica do clima económico no final de uma fase de crescimento (um “bust”). Se durante a fase de crescimento o valor da dívida (não da despesa, porque a despesa com juros pode ser baixa) subir, quando acontecer o “bust”, a despesa não irá disparar à custa de uma aumento repentino e elevado dos juros (isto, obviamente, para a dívida perto da maturação).

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  4. Sim, um bust tem sempre grandes efeitos no défice – embora muito mais através da redução das receitas fiscais do que pelo mecanismo que descreve.

    E é por isso é que faz sentido garantir que a situação está controlada em termos estruturais. Um saldo estrutural equilibrado assegura que a descida das receitas fiscais durante o bust já foi foi devidamente compensada com a subida das receitas fiscais durante o boom. Em média, os efeitos anulam-se.

    Mas acho conveniente esclarecer uma coisa: isto não tem nada a ver com o que é defendido no post. A regra do saldo estrutural equilibrado assegura que a gestão das contas públicas é compatível com a condição de sustentabilidade da dívida. Já a regra da despesa que eu proponho é apenas um mecanismo para garantir que o caminho para lá chegar é tão simples e rápido quanto possível.

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