Crescimento e consolidação orçamental (1)

«Há uma terceira via [para reduzir o défice], que é aumentar a riqueza», declarou o presidente da Câmara de Lisboa, referindo que se houver aumento de riqueza estão criadas as condições «para a consolidação das finanças públicas» [Fonte: TVI]

A frase de cima é de António Costa, mas para o caso a autoria não interessa muito. É só um bom gancho para discutir um pouco a tese da ‘consolidação pelo crescimento’.

Que o crescimento económico ajuda a consolidar as finanças públicas é uma trivialidade que não suscita discussão. Quando a economia cresce, as receitas fiscais crescem por arrasto e as despesas sociais tendem a diminuir. Estes dois efeitos combinados podem ser muito substanciais. No caso de Portugal, cada ponto percentual de crescimento corta imediatamente entre 0,3 e 0,4% do PIB ao défice. De facto, foi desta forma – pelo menos em parte – que, entre 2005 e 2007, Portugal diminuiu o défice primário em 3,6% do PIB.

Mas, apesar de a premissa estar correcta, a conclusão de que a austeridade é dispensável é enganadora. A primeira razão é simples: o crescimento ajuda a consolidar, só que o crescimento não cai do céu. Dizer que o segredo para reduzir o défice está em aumentar o crescimento não é muito diferente de dizer que o segredo para ganhar jogos está em marcar mais golos. Quem gasta mais do que ganha pode tentar ganhar mais para equilibrar as contas – mas, até lá,  não se pode limitar a cruzar os braços.

A segunda razão é que a consolidação pelo crescimento é um processo lento, que muitas vezes não é compatível com o corte abrupto do défice a que uma crise de financiamento obriga. Por exemplo, se Portugal começar com um défice de 10% e a sua taxa de crescimento potencial for de 2% ao ano, então serão necessários 14 anos para que o saldo fique equilibrado. Medidas de consolidação orçamental são, neste contexto, inevitáveis.

Finalmente, há uma razão mais profunda para torcer o nariz a esta tese. O quadro de baixo mostra o crescimento do PIB desde 1977 e o valor do saldo orçamental correspondente.

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Isolei em caixas de cor dois períodos em que o crescimento do PIB foi especialmente elevado. Facto a destacar: quando a actividade começa a acelerar, o saldo orçamental apresenta, tal como seria de esperar, melhorias claras. Porém, esse efeito é meramente de curto prazo. Os períodos de bonança não só não são suficientes para gerar excedentes orçamentais como parecem quase irrelevantes para consolidar as contas de forma duradoura – pouco depois de melhorar, o défice rapidamente volta ao valor de partida.

Será que a mecânica económica da consolidação está errada? Não: uma análise mais desagregada confirma que as receitas fiscais cresceram com o PIB.

Para explicar este fenómeno, é necessário sair da economia e entrar no campo da política. Provavelmente, os surtos de crescimento, quando inesperados, geram imediatamente uma melhoria da situação orçamental; mas à medida que os decisores se apercebem do balão de oxigénio extra, rapidamente usam essa margem de manobra para reduzir impostos ou “fazer obra”. Assim, os períodos de vacas gordas só têm impacto no saldo orçamental enquanto os decisores políticos não adaptarem o policymaking às novas condições económicas.

Qualquer professor que tenha alterado datas de teste já se confrontou com situações deste género. A intenção é boa – dar mais tempo de estudo aos alunos e evitar as noitadas antes do exame –, mas os resultados finais são quase inexistentes: havendo mais tempo, os alunos simplesmente adiam o estudo e as noitadas para um período posterior, em vez de aproveitarem o tempo extra para aprender a matéria. Em ambas as situações os agentes adaptam a sua gestão – seja do tempo de estudo, seja das finanças públicas – àquilo que são os mínimos olímpicos (uma curiosidade: este exemplo não é meu – o problema do tempo de estudo e da fixação de testes já foi estudado no âmbito da economia comportamental).

A imagem seguinte, retirada do relatório anual do Banco de Portugal, ilustra esta ideia de outra forma.

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Em teoria, a política orçamental deve ser contra-cíclica: expansionista em períodos de crise e conservadora em períodos de euforia. O objectivo é domar o ciclo económico e evitar a acumulação de desequilíbrios sempre que a procura interna dispara, acumulando assim ‘munições’ para o período de colapso em que cabe ao Estado suportar a procura.

Em Portugal, a prática, ilustrada no gráfico, tem sido quase precisamente a contrária: o Estado estimula a economia quando ela devia ser arrefecida, e corta no défice quando ele devia ser aumentado. Como é improvável que os decisores estejam sistematicamente enganados em relação à posição cíclica da economia, conclui-se forçosamente que este é meramente o resultado de um sistema político disfuncional, que aproveita os bons ventos para gastar mais quando pode, e que consolida à pressa quando as circunstâncias – isto é, a pressão dos mercados – assim o exigem. As ‘boas práticas’ macroeconómicas ficam na gaveta.

É possível argumentar que este é um resultado inevitável das dinâmicas da luta política, em que facções diferentes tentam usar folgas orçamentais para ‘comprar’ a sua (re)eleição com. Mas não será esta uma posição demasiado cínica? Não precisamos de nos limitar a apontar a debilidade: a identificação deste problema também pode ser apenas o primeiro passo para o mitigar, criando regras e procedimentos que minimizem os aspectos mais perversos do sistema democrático. A pulsão para instrumentalizar as finanças públicas pode ser inevitável; a sua materialização, não.

Um exemplo concreto. Na década de 70 os noruegueses descobriram petróleo no Mar do Norte. Após algum debate, tornou-se óbvio que esta era uma benesse transitória: não só as reservas acabariam por se esgotar como o seu preço poderia flutuar imenso nos mercados internacionais. A solução adoptada foi poupar a maior parte das receitas obtidas sob a forma de um fundo. Os recursos seriam investidos em activos para que as gerações seguintes também pudessem beneficiar desta riqueza. O resultado aparece em baixo, com a linha vermelha a assinalar o período durante o qual as receitas de petróleo começaram a ser acumuladas (nota técnica: dívida pública negativa significa que o Estado tem mais activos do que passivos – um conceito exótico que não é tão incomum assim nos países escandinavos).

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A Noruega soube aproveitar e acumular os recursos extraordinários provenientes do petróleo. Em Portugal, por outro lado – e, em bom rigor, em muitos outros países europeus -,  os recursos de períodos de crescimento extraordinário foram rapidamente delapidados.

Tudo isto sugere que o crescimento económico, por si mesmo, não é grande ajuda num país como Portugal. O que é essencial é encontrar regras e constrangimentos para garantir que os frutos desse crescimento, uma vez materializados, sejam retidos no perímetro orçamental. O que implica sair da lógica restrita das medidas de consolidação (“cortes”) para entrar no domínio mais complexo dos procedimentos, regras e instituições orçamentais.

 

 

 

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