Como seria Portugal sem austeridade? (2)

O post anterior apresentou um modelo simples da economia portuguesa, que permite simular um cenário de ausência de medidas de austeridade. Este post explora algumas das implicações desses resultados.

A conclusão mais fácil de retirar é a implausibilidade da doutrina da “despesa economizante” (um termo feliz ‘roubado’ ao Mercado de Limões), segundo a qual medidas expansionistas têm um efeito tão grande na economia que diminuem, em vez de aumentarem, o défice. As simulações mostram, sem sombra para qualquer dúvida razoável, que a austeridade melhora o saldo orçamental.

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A imagem revela o défice efectivo de 2012 e os défices orçamentais que se verificariam caso não houvesse consolidação para uma série de multiplicadores. Utilizaram-se quatro multiplicadores: um valor ‘baixo’ (0,3), o valor utilizado no Ministério das Finanças (0,8), o valor máximo admitido pelo FMI (1,7) e o valor que permite igualar o défice do cenário efectivo.

É só a partir deste valor (3,7) que a política de no policy change tem resultados iguais à política de austeridade, tal qual ela foi implementada. Ora, não há nenhum estudo, empírico ou teórico, que sugira que a dimensão dos multiplicadores esteja sequer remotamente próxima de 3,7. Para multiplicadores ‘razoáveis’, ‘não fazer nada’ teria como consequência a ocorrência de défices na casa dos 10% do PIB em 2012.

Mas os défices apenas interessam pelo facto de conduzirem à acumulação de dívida pública, e nesse sentido é possível fazer a mesma simulação utilizando esta última variável. Aqui, começam a acontecer algumas coisas estranhas: as conclusões alteram-se de forma substancial, como revelam as simulações da imagem de baixo.

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A teoria da despesa economizante parece menos implausível quando aplicada ao caso específico da dívida pública. De facto, o no policy-change scenario tem resultados mais ou menos semelhantes aos da política de austeridade para todos os multiplicadores a partir de 1,3. Apesar de multiplicadores desta magnitude serem ainda assim bastante elevados, eles caem, ainda assim, numa região de relativa plausibilidade.

A razão por que isto acontece é simples e tem que ver com a distinção entre fluxos e stocks. Enquanto o défice é uma variável fluxo que é facilmente reduzida através de restrições orçamentais, a dívida é uma variável stock. Uma vez contraída, a dívida já não pode ser reduzida, o que representa um encargo irremovível na ausência de reestruturações ou haircuts. A consolidação orçamental impede que a dívida cresça tanto como cresceria se não houvesse consolidação, mas este efeito dilui-se num bolo de dívida que já é muito grande. (O FMI explora bem este problema em The challenge of debt reduction during fiscal consolidation)

É agora fácil perceber a importância de um simples erro de estimação dos multiplicadores. O quadro em baixo sintetiza esta ideia, comparando o cenário macroeconómico efectivo com dois cenários de no policy change: um em que o multiplicador é baixo e um em que o multiplicador é alto (baixo = 0,3 e alto = 1,3, seguindo o quadro conceptual do FMI).

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A cor laranja enfatiza duas variáveis  – dívida pública e desemprego – para relembrar que a austeridade envolve custos e benefícios. A escolha do perfil de consolidação orçamental deve reflectir a existência deste trade-off, optimizando a relação entre redução da dívida e contenção do desemprego.

Assim, uma revisão substancial dos multiplicadores pode fazer com que uma ‘boa estratégia’ se torne facilmente numa má opção. Repare-se novamente no quadro. Se o multiplicador é de 0,3, os cortes de 2011 e 2012 permitiram impedir a subida da dívida pública em quase 8 pontos percentuais do PIB, com um custo relativamente marginal (0,5 pontos percentuais de taxa de desemprego). Se o multiplicador é 1,3, porém, as medidas dos dois últimos anos não só foram responsáveis por fazer subir o desemprego de 13,2 para 15,7% como contribuíram activamente para agravar o rácio dívida/PIB.

No contexto de multiplicadores elevados, uma estratégia de consolidação agressiva, como foi seguido na Grécia e em Portugal, não é necessariamente a melhor opção, porque acarreta custos sociais elevados sem contribuir, sequer, para a sustentabilidade da dívida. Uma opção mais racional passa por distribuir o esforço de ajustamento durante um período mais prolongado.

Esta opção permitiria não apenas evitar as consequências mais nefastas de um ajustamento brusco, mas sobretudo adiar uma parte significativamente desse ajustamento para um período em que os multiplicadores relevantes sejam mais baixos. Se os multiplicadores altos são uma aberração conjuntural, como já defendeu o FMI (link para o paper), faz todo o sentido deixar pelo menos uma parte da consolidação para um período onde essa consolidação seja menos custosa.

Mas qualquer alteração de orientação da política orçamental depende, obviamente, do assentimento dos credores que apoiam Portugal enquanto o acesso aos mercados continua vedado. E estes credores têm interesses próprios, que fazem com que aquela que é, em termos económicos, a melhor opção – um ajustamento pausado e gradual – não seja, necessariamente, a melhor opção em termos políticos. Esta é uma questão crucial, que ficará para o terceiro (e último) post.

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