A regressividade do Orçamento (IV) – As classes mais pobres não sentiram a crise? E qual foi o papel da austeridade?

Continuando a série:

No post inicial da série escrevi que as medidas de consolidação orçamental tomadas durante o período da Troika foram “altamente progressivas”, uma afirmação que parece ter gerado estranheza. Suponho que seja porque não bate certo com a percepção subjectiva que a maioria das pessoas tem daquilo que aconteceu nos últimos anos: uma crise económica profunda, com impacto sobretudo junto das classes mais baixas.

As duas ideias, porém, não são necessariamente contraditórias. É isso que este post tenta mostrar.

Que argumentos tenho para dizer que as medidas foram progressivas? Em primeiro lugar, anecdotal evidence. Em 2011, a medida com mais impacto orçamental foi o corte salarial da função pública (ver página 44 do OE), que só afecta salários acima dos 1.500€. Em 2012, o primeiro lugar foi para a retenção dos subsídios da função pública e pensionistas (ver página 22 do OE), começando em 485€ (0% de corte) e crescendo daí para a frente. Houve alterações com impacto negativo nos rendimentos mais baixos, mas de dimensão muito mais reduzido (o leitor pode ver as medidas por si mesmo, através dos links).

E se ‘olhómetro’ do parágrafo anterior for insuficiente, podemos recorrer ao FMI. Em 2014, o Fundo fez uma análise sistemática à consolidação orçamental (noticiada aqui e destilada aqui) e concluiu (ver paper e research note) que as políticas tomadas entre 2008 e 2012 tinham conduzido à seguinte variação de rendimento disponível. Não há grande margem para dúvidas: o primeiro quintil foi de longe mais afectado, seguido de perto pelo segundo. (Nota: em boa verdade, a análise é da Comissão Europeia. O FMI só a citou.)

As contas do FMI terminam em 2012, mas é pouco provável que as coisas tenham mudado radicalmente daí para a frente. Nesse ano, a medida com mais impacto foi a alteração dos escalões de IRS – também ela uma mudança bastante progressiva, e que de resto inaugurou uma óptima prática nos Orçamentos (infelizmente descontinuada): a análise redistributiva de alterações fiscais (ver página 66 do OE).

Portanto, as medidas tomadas durante o ajustamento incidiram muito mais sobre os mais pobres do que sobre os mais ricos. Mas agora vamos olhar para outro gráfico, de Carlos Farinha Rodrigues. A particularidade deste gráfico é que…  sugere precisamente o contrário.

Mas será esta imagem necessariamente incompatível com a primeira? Não, de todo. A desigualdade não varia apenas em função das medidas aplicadas pelo Governo. Há outras coisas a acontecer ao mesmo tempo, que podem reforçar a acção da política ou exercer pressão em sentido contrário. O mundo não é ceteris paribus.

Assim, se assumirmos que a análise do FMI está correcta – e parece-me que está – então a conclusão não é que as medidas de consolidação orçamental aumentaram a desigualdade. A conclusão é que sem estas políticas concretas a desigualdade teria aumentado ainda mais.

Isto leva-nos à pergunta seguinte: Mas que factores terão sido estes? Que dramático choque afectou a economia portuguesa de forma tão assimétrica nos últimos anos, que pulverizou 25% dos rendimentos do decil mais baixo?

Bom, que tal a subida da taxa de desemprego, que passou de 10,7 para 16,4% da população activa? E uma quebra acumulada do PIB de mais de 7% entre 2009 e 2013? Assim de cabeça, a maior crise económica dos últimos 90 anos é uma boa hipótese de trabalho.

Aliás, na medida em que: a) o traço mais distintivo das crises é a subida do desemprego; b) o desemprego é de longe o principal factor a explicar a pobreza; c) o desemprego tende a concentrar-se sobretudo junto das classes mais baixa – nesta medida, dizia eu, parece-me que não vale a pena investir tempo à procura de explicações adicionais.

Já agora, só para terem uma ideia de como as duas coisas andam lado-a-lado.

A taxa de pobreza – que aqui uso como proxy para ‘seguir’ o rendimento dos mais pobres – segue de muito perto a taxa de desemprego. Cerca de dois terços da pobreza podem ser explicados pela performance do mercado laboral. Isto é: aquela destruição de rendimento do último decil é facilmente explicável pela subida do desemprego. Não é preciso trazer a política orçamental para a discussão (quer dizer, poder trazer até podemos: mas depois de levarmos em conta a evolução do desemprego, não resta grande pobreza para ser atribuída a medidas de política).

Mas calma, calma. Então mas não sabemos que a consolidação orçamental foi uma das causas (a maior das causas?) da recessão europeia de 2010 em diante? Não há dezenas – ou mesmo centenas – de estudos a confirmar que o multiplicador, nas condições actuais, é muito mais elevado do que se pensava?

E se acreditamos, mais coisa menos coisa, que i) foi a consolidação orçamental que causou o desemprego; e que ii) foi o desemprego que causou a perda de rendimentos do último decil de rendimento – então não é legítimo concluir que foi a política orçamental que causou o agravamento da pobreza? O que é exactamente o contrário do que sugere o estudo do FMI?

Não, não, não. São coisas completamente diferentes.

Para perceber porquê, imaginem a seguinte situação. O Governo tem um défice de 10% e quer passar para um saldo equilibrado de um ano para o outro. Estamos a falar de um ajustamento brutal – vai ser duro atingir o objectivo. Mas o Governo garante que não vai haver problema, porque estes 10% vão ser exclusivamente financiados com um imposto sobre os 5% mais ricos (digamos, um novo escalão de IRS). É ‘austeridade de Esquerda’, que salvaguarda os mais pobres. Todo o ónus do ajustamento vai recair sobre a elite. Certo?

À primeira vista, parece que sim. Mas se vos parece que sim, então cometeram o primeiro erro: olharam para a questão do ponto vista microeconómico, descurando os efeitos macroeconómicos.

Num primeiro momento, a medida de consolidação orçamental escolhida gera “apenas” uma enorme redução do rendimento dos mais ricos. O impacto económico é nulo: simplesmente há dinheiro a sair de uma parte (salários altos) e a entrar noutra (cofres públicos). Mas, até agora, o PIB não foi afectado. Este é o efeito micro: o dinheiro de um lado para o outro.

Mas depois a ‘elite’ que perdeu rendimento reduz o seu consumo¹, criando um choque ao longo da cadeia. Ao início, a redução da procura implica apenas um aumento dos stocks das empresas, que armazenam a produção não vendida. Pouco a pouco, porém, a persistência do choque negativo acabará por levá-las a ajustar a produção, causando uma redução do PIB. A redução do PIB, por sua vez, causa desemprego.

Et voilá: aqui temos um caso limite, em que um pacote de consolidação orçamental 100% progressivo – aliás, draconianamente progressivo – acaba a afectar as classes mais pobres. Tudo o que precisamos é que: 1) uma redução de rendimento implique uma diminuição do PIB da procura; 2) uma diminuição da procura cause uma diminuição do PIB e um aumento do desemprego; e que 3) o aumento do desemprego se faça sentir sobretudo junto dos mais pobres.

Com estes três ingredientes, todos bastante consensuais, qualquer programa de consolidação terá necessariamente de afectar os mais pobres, seja lá qual for a incidência concreta das medidas de ajustamento. Haverá uma redução do rendimento dos mais ricos, provocada pelas medidas de política, e haverá uma redução do rendimento dos mais pobres, gerada pelos efeitos macroeconómicos da redução da procura. No final, a variação de rendimento por decil deverá apresentar uma variação em ‘U’ invertido. Precisamente como aquela ali de cima².

E não, não estou a tirar coelhos da cartola. Não é por acaso que no seu estudo o FMI fez a seguinte ressalva: “The coefficients reported here reflect the simulated effects of only the consolidation measures adopted during 2008–12 that directly affect disposable income (…) Thus, the effects of these fiscal measures on market income (for example, through their effects on economic activity and employment) are not captured”.

Isto não quer dizer que um programa de ajustamento regressivo seja igual a um progressivo. Se em vez de cortar os salários altos o Governo cortar salários baixos, o último decil da distribuição vai passar um mau bocado devido aos dois efeitos – o efeito directo da redução administrativa de salários, e o efeito indirecto do aumento do desemprego – e não apenas por causa de um deles. Mas quer dizer que a consolidação acabará sempre por afectar os mais pobres, independentemente do fine-tuning que o Governo quiser imprimir às medidas concretas.

E este é o principal custo social da consolidação orçamental. Não é o impacto directo e microeconómico das medidas, que pode sempre ser calibrado para atingir apenas alguns segmentos muito específicos e muito abastados. É o impacto macroeconómico, através do qual simples medidas de transferência de rendimento provocam uma quebra real da actividade e disseminam desemprego de uma maneira incontrolável.

A dificuldade em perceber esta questão causou uma série de mal-entendidos ao longo dos últimos três anos. Por exemplo, ouviu-se com frequência a ideia de que o problema não era a consolidação orçamental, mas a forma como a Troika se propunha a consegui-la. Porque cortava no rendimento, subia impostos, cortava salários, etc. Não havia problema nenhum em pôr as contas em ordem, desde que fosse através de medidas “astutas”, diminuições da despesa do Estado, cortes “nas gorduras”, e por aí fora. Silva Peneda, à altura no Conselho Económico e Social, chegou a cunhar a ideia de uma “austeridade inteligente”. Pedro Adão e Silva, no Expresso deste fim-de-semana, incorreu no mesmo erro, defendo com unhas e dentes a consolidação orçamental, desde que não implique cortar rendimentos familiares.

Mas do ponto de vista macroeconómico é exactamente o contrário. O problema é o facto de estar a ser imposto ao país uma determinada meta orçamental, que exige uma determinada redução da procura e que acaba inevitavelmente por fazer subir o desemprego. Se essa subida do desemprego resulta do facto de os funcionários públicos reduzirem o seu consumo (cortes salariais), de o Estado deixar de comprar bens ou serviços (cortes de consumo intermédio) ou de a produção interna perder competitividade face às importações (subida do IVA) são pormenores de importância secundária³. E enquanto não se perceber isto não vamos sair do discurso vazio do “cortar sim, mas não nas pessoas”.

¹ À partida, a redução do consumo será tanto maior quanto maior a propensão marginal a consumir, e essa propensão será menor nos estratos mais ricos. Mas à partida nunca será zero, e sendo assim o argumento mantém-se válido.

² Como fazer as contas? Em primeiro lugar, simular o impacto microeconómico de cada medida e imputá-lo aos decis respectivos. Isto é o impacto directo. Para o impacto indirecto precisamos de ter uma medida do grau de consolidação orçamental e um ‘multiplicador’, que liga aquela à variação do PIB. Daqui passa-se para o impacto no emprego através de uma Lei de Okun. Depois imputa-se a destruição de emprego aos decis respectivos e retira-se a esta quebra de rendimento o impacto positivo da atribuição de subsídios de desemprego. Por razões óbvias, ninguém se atreveu a fazer isto. Mas em teoria é possível, e com tantos alunos de doutoramento por aí à procura de tema, se calhar não era má ideia olhar para aqui.

³. No curto prazo, obviamente. No longo prazo, as rubricas orçamentais têm impactos distintos, sobretudo do lado da oferta.