Boas ideias do PS – a descida da TSU (e o Cavalo de Tróia à mistura)

Se a ideia de um Complemento Salarial Anual é boa, a ideia de cortar a TSU dos trabalhadores, nos moldes em que é apresentada, parece-me excelente. Neste post foco duas questões que não vi ninguém abordar: as diferenças entre esta proposta e as propostas feitas pelo Governo e as portas que esta medida abre para reformar o sistema de pensões.

Antes de mais, convém não confundir o “compromisso de apoio ao rendimento e redução de restrições de liquidez das famílias” (página 48) com a redução da TSU para as empresas, que também é proposta mais à frente (página 43 – diversificação do financiamento da Segurança Social). A ideia, no primeiro caso, é reduzir a TSU paga pelos trabalhadores em cerca de 1/3 do valor actual ao longo dos próximos anos e começar a aumentá-la de forma muito gradual (0,5 p.p. ao ano) a partir de 2018 “se tal for considerado adequado”. O impacto orçamental é neutralizado através da redução correspondente, e “actuarialmente neutra”, dos benefícios futuros a pagar aos trabalhadores.

Para perceber o efeito económico e orçamental de medidas deste género é preciso colocar três questões1: quem deixa de pagar a TSU? Quem financia o buraco criado? E, finalmente, que tipo de comportamentos induzem estas alterações nos agentes económicos?

No caso da proposta original do Governo – a famosa “desvalorização fiscal” –, reduzia-se a TSU das empresas. O impacto imediato era uma descida do custo do trabalho, que a concorrência e as forças de mercado acabariam por transmitir forçosamente ao preço final (ou, pelo menos, era essa a esperança). Preços mais baixos aumentavam a competitividade externa da economia e, portanto, quer o Produto quer o emprego.

Quem pagava isto? A redução da TSU era suportada pela subida do IVA, e um IVA mais alto reduzia o consumo interno, prejudicando as vendas das empresas. Aparentemente, a desvalorização fiscal tirava com uma mão o que dava com a outra. Mas só aparentemente. Porque ao passo que a TSU incide sobre todas as empresas nacionais, o IVA têm um âmbito diferente e incide apenas sobre as que produzem para o mercado interno. Assim, as empresas exportadoras teriam a vantagem da TSU mais baixa, sem o ónus do IVA acrescido; já as empresas domésticas perderiam com a subida do IVA o que ganhavam com a redução da TSU – mas passariam a ter, face às empresas que exportam para Portugal, a vantagem de pagar menos contribuições sociais (sobre o assunto, ler Vítor Bento e Francesco Franco).

Com a segunda descida da TSU a ideia era diferente. A medida aumentava o total de contribuições sociais a pagar, mas redistribuía-as entre patrões (corte de 5,75) e trabalhadores (mais 7,0). O efeito final era o de alterar a incidência do imposto, e pelo meio promover a consolidação orçamental, que era reforçada pelo facto de os 7 pontos adicionais de TSU abrangerem também os funcionários públicos, cujo patrão é o Estado.

Em comum, as duas medidas só tinham o nome e a variável – quer na mecânica, quer no objectivo, eram diferentes. A primeira aumentava a competitividade e reduzia o desemprego. A segunda consolidava as contas e redistribuía rendimento2. E a terceira? A terceira faz algo completamente diferente: na prática, é um corte de imposto com um target definido. Ou, visto de outro prisma, um enorme Cavalo de Tróia para reformar as pensões e, pelo meio, dar um pequeno estímulo à economia.

Antes, um ponto prévio. Vamos começar por assumir que as famílias antecipam correctamente o futuro e sabem – como se espera que saibam, até porque isso está explícito na proposta –, que a descida da TSU hoje implica uma pensão mais baixa amanhã. O que acontece com a proposta do PS?

Para a maior parte das pessoas, nada. Recebem mais no final do mês, mas percebem que isso será descontado na pensão futura, e por isso poupam para amanhã. Não há impacto na economia.

Mas uma parte das famílias tem restrições de liquidez. São famílias que desejariam consumir mais hoje mas, porque não conseguem aceder ao crédito que seria necessário para propiciar esse alisamento do consumo, têm um nível de despesa inferior ao desejado. Este desejo insatisfeito não resulta necessariamente de alguma propensão irracional para consumir: se assumirmos que a taxa de desemprego tem tendência para descer, então uma boa parte dos desempregados pode racionalmente querer consumir hoje uma parte do salário que espera ter amanhã. Mas há uma falha de mercado que impede os consumidores de satisfazerem esse desejo.

Para estes casos, a descida da TSU tem de facto impacto. Na prática, estas famílias vão aproveitar esta descida de impostos para aumentar a sua despesa, pedindo efectivamente emprestado ao seu “eu futuro” para gastar mais hoje (“eu futuro” que terá, bem percebido, de aceitar em troca uma pensão mais baixa amanhã).

Esta ideia permite contornar um problema típico das descidas de impostos enquanto mecanismo de estímulo da procura: a possibilidade de uma parte da devolução do imposto não ser canalizada para gastos, dissolvendo-se assim o seu impacto a meio do circuito. Se são famílias com restrições de liquidez, toda a folga adicional será gasta.

Agora, a segunda questão: e quem paga? Bom, esta é a parte difícil. Mas também é a parte interessante.

Através do mecanismo da “neutralidade actuarial”, é claro que quem “paga a descida”, no sentido de “assumir o ónus” da despesa adicional, é o trabalhador. É ele que prescinde de uma pensão mais baixa no futuro. Do seu ponto de vista, o que ganha de um lado é igual ao que perde do outro.

É porém igualmente claro que entretanto alguém tem de financiar esse empréstimo, porque entre o “eu actual” e o “eu futuro” distam umas décadas e o dinheiro ainda não viaja no tempo. Sem surpresas, esse financiamento é feito pelo Estado, que emite dívida pública para o efeito. O défice público e a dívida pública aumentam, disso não há dúvida.

Mas não é estranho que aparentemente haja duas entidades a “pagar” a descida da TSU? Afinal de contas, o trabalhador “paga” sob a forma de uma pensão futura mais baixa, e o Estado paga sob a emissão de dívida.

Pois bem, bem-vindos ao mundo da transição de sistemas de Segurança Social. Porque, apesar de não ser óbvio à primeira vista, o que está de facto a acontecer aqui é uma transição suave mas real de um sistema de pensões pay-as-you-go, em que os trabalhadores actuais pagam as reformas dos pensionistas, e um sistema misto, em que uma parte dos descontos são feitos pelo próprio trabalhador, desonerando assim a Segurança Social. A dívida emitido pelo Estado só está lá para viabilizar a passagem de um sistema para o outro.

Para tornar o mecanismo mais claro, esqueçam toda esta conversa, abstraiam-se do framing com que a proposta foi anunciada (“combate às restrições de liquidez” e estímulo à procura) e imaginem o que deveria fazer um Governo interessado em passar de um sistema pay-as-you-go para um sistema de capitalização pura. Nada mais nada menos do que reduzir a contribuição da geração actual para a Segurança Social e, ao mesmo tempo, desobrigar-se do pagamento futuro correspondente. A medida teria sempre um impacto económico, em virtude da existência de restrições de liquidez e miopia das famílias, mas esse seria apenas um subproduto (feliz ou infeliz, consoante a situação) da decisão anterior de mudar de regime. Pois bem, é exactamente isso que está a ser proposto.

Um argumento contra: a medida é anunciada como temporária. Não me convence. O documento do PS  atira para 2019 a eventual reversão da medida. Mas que sentido faz ter uma medida de estímulo numa altura em que a economia deve estar, segundo os seus cálculos, com uma taxa de desemprego de 7%? Estímulos à procura fazem-se quando o desemprego é alto, e não quando o output gap é zero. E, certamente que não por desleixo, está bem claro no documento que a reversão da medida será feita após análise prévia e “se assim for considerado adequado”.

De resto, julgo que também não é obra do acaso que na parte do documento dedicada à Segurança Social se fale em reforçar os “instrumentos de apoio à complementaridade com instrumentos individuais de poupança” e em incentivar a “melhoria substancial das ferramentas de transparência, especialmente no que se refere à evolução da formação de direitos”. É que não há dúvida de que não há mecanismo mais transparente de formação de direitos do que um regime em que a pensão futura é determinada pelas contribuições actuais, capitalizadas num fundo individual.

Finalmente, a cereja no topo do bolo. Há entre muitos economistas a convicção de que um sistema deste género permite responder muito melhor aos desafios das alterações demográficas. Não só porque torna muito mais transparente a relação entre contribuições e benefícios (hum, transparência… onde é que eu ouvi essa palavra?) mas também porque clarifica, aos olhos dos cidadãos, a necessidade de poupar mais para a velhice ou trabalhar até mais tarde – uma relação que, no sistema pay-as-you-go, pode simplesmente dar azo a conflitos entre gerações, e que são inevitavelmente resolvidos por cortes nas pensões actuais ou subida de impostos sobre as gerações que contribuem. Mas a convicção de que este sistema era superior esbarrava sempre com uma questão aparentemente insolúvel: como fazer a transição de sistemas?

Com esta solução, o PS resolve a questão. É que esta é precisamente o tipo de reforma estrutural cuja despesa a Comissão Europeia poderia perfeitamente aceitar excepcionar das restrições das regras orçamentais. Apresentar uma descida de impostos a título de “estímulo orçamental” é uma coisa; propor uma reforma do sistema de pensões que abre definitivamente as portas a um sistema de capitalização é outra bem diferente. Queriam uma leitura inteligente do Tratado Orçamental? Aí têm – e não fizeram a coisa por menos.

Tudo somado, só me resta dar os parabéns a quem teve a ideia. Por um lado, a proposta abre portas a uma reforma do sistema de pensões que pode eclipsar a de 2007. Por outro, gera um leakage positivo com impacto directo na procura e na economia. E pelo meio ainda apanha a boleia de uma cláusula de excepção do Tratado Orçamental, que permite reduzir indirectamente as exigências da consolidação orçamental. Tudo isto sem ferir sensibilidades socialistas e contornando algumas das objecções políticas que seriam levantadas caso o framing fosse outro. Num texto no Diário Económico, Bruno Faria Lopes escreveu que “a política parece ter levado a melhor sobre Centeno”. Veremos se, desta vez, não foi Centeno quem passou a perna à política3.

1 Colocar três questões e fazer uma distinção importante entre incidência fiscal e incidência económica do imposto. Neste post assumi que as duas são iguais. Isto é: que quem entrega o imposto ao Estado é efectivamente quem carrega o fardo correspondente. Na prática, a questão é mais complexa, mas preferi manter as coisas simples para não prolongar o post.
2 Se assumirmos que os salários eram superiores à produtividade é possível recuperar a ideia de que a TSU 2.0 contribuía de facto para reduzir o desemprego. Mas julgo que essa ideia está mais que morta (e mesmo na altura não havia muitas razões para a comprar).
3 Mário Centeno participou na Comissão do Livro Branco das Relações Laborais, e não parece ter guardado boas memórias desse tempo (“é fácil de constatar que não existe uma vontade genuína para alterar as coisas. Existe alguma vontade de fazer alguns remendos, pequenas alterações, mas normalmente, nestas questões da economia, a emenda é quase sempre pior do que o soneto. É isso que nos leva à situação em que estamos e a esses paradoxos que referiu”). Provavelmente aprendeu com a experiência.
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7 comments on “Boas ideias do PS – a descida da TSU (e o Cavalo de Tróia à mistura)

  1. Carlos Gil diz:

    Não poderá ser relevante o facto de alguns dos atuais contribuintes que reduzirem as suas contribuições para a SS virem a ter no futuro uma pensão demasiado pequena para substistirem e necessitarem de outros apoios do estado?
    Se estas situações ocorrerem e assumirem proporções relevantes, então esta reforma será em vão, e terá que ser os restantes “eus” futuros a suportar os outros apoios do estado.

    Não valeria a pena definir este “imposto” de contribuição para a SS como variável, adaptado às necessidades de estimulo ao consumo interno? Quando o consumo baixasse demasiado as contribuições para a SS também baixavam permitindo mais liquidez, e quando o consumo excedesse algum limite de equilibrio então as contribuições aumentavam para compensar as quebras.

    Porque razão ninguém pensou nisto antes? Esta proposta de o “eu presente” pedir emprestado ao “eu futuro” está a ser usada em outros países?

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  2. Joao diz:

    Engracado, eu achei que o cavalo de troia era o complemento salarial, em relacao ao salario minimo. Em todo o caso, a incidencia economica da TSU e um ponto importante, nao me parece que seja bom pressuposto ignorar isso. Acho que o consenso e que o imposto recai totalmente sobre os salarios, indendentemente de quem o paga. Ver por exemplo:
    http://www.uh.edu/~adkugler/Gruber_1997.pdf

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    • “Engracado, eu achei que o cavalo de troia era o complemento salarial, em relacao ao salario minimo. ”

      Acho que há vários. Ainda ontem, enquanto lia melhor o documento, encontrei mais um. É preciso sacudir muito aquelas páginas para perceber o que está por detrás da retórica, mas depois de se limpar bem o pó a ‘agenda para a década’ está cheia de pequenas pérolas.

      “Em todo o caso, a incidencia economica da TSU e um ponto importante, nao me parece que seja bom pressuposto ignorar isso.”

      Tenho sempre este problema com posts mais longos. Por um lado, claro que concordo. Por outro, essa qualification só obrigava a repensar o impacto da “TSU 2.0”, que não era central para este post nem me tirou muito tempo. Se me metia por aí só ia perder leitores antes de chegar à questão verdadeiramente importante…

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      • Joao diz:

        Certo, o que queria dizer e nao me parece que a TSU seja uma distincao tao importante entre as propostas do governo e do PS (ou seja reduzir para empresas ou para trabalhahores), a nao ser talvez no curto prazo. A retorica incide muito nessa distincao, mas os efeitos redistributivos das duas medidas nao sao muito diferentes. Percebo a ideia que a reducao nas pensoes futuras do PS pode ser esse cavalo de Troia, e acho que as diferencas de estimulo de curto prazo (rendimento vs emprego) tambem sao importantes neste momento.

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    • Leitor diz:

      Ou seja, nem sempre a capitalização pura é a escolha superior, depende dos detalhes da transição e do desenho do novo sistema a implementar, num caso como o português onde existe um sistema PAYG maduro.

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    • Carlos Duarte diz:

      Parece-me que o mais indicado é um sistema misto, “à Suiça”, com payg para uma pensão base (eu prefiro um valor fixo, os suiços têm um gama entre pensão mínima e duas vezes esse valor) e um complemento capitalizado. Ao contrário dos Suiços, prefiro soluções mutualistas / cooperativas para a tranche capitalizada obrigatória.

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