OE 2017 visto de cima

O Orçamento do Estado para 2017 foi apresentado há cinco dias, e por esta altura já se conhecem as principais opções, o detalhe de algumas medidas e até os alçapões do documento. Também já se encontram por aí boas análises sectoriais – Saúde e Educação, por exemplo – e aqueles guias muito úteis do tipo ‘o-que-muda-para-quem’ (mais as inevitáveis simulações de impostos).

Portanto, agora só falta o mais importante: uma visão global do documento, que contraste as metas com as medidas e permita perceber se os objectivos são alcançáveis. E para isso vamos ter de esperar pelo parecer do Conselho das Finanças Públicas. Até lá, aqui ficam as minhas impressões.

Qualquer exercício orçamental parte sempre da situação financeira do ano anterior, pelo que antes de nos aventurarmos em 2017 convém dar um passo atrás e começar a análise pelo ano corrente. Para 2016, o OE coloca o défice público nos 2,4%, ligeiramente abaixo da meta da Comissão Europeia e um pouco acima daquilo que era o objectivo inicial (2,2%).

Será o valor plausível? Nestas coisas há sempre muita assimetria de informação entre quem vê a execução orçamental de fora e quem lida com a máquina, mas o mínimo que se pode dizer é que o valor não é disparatado. Por exemplo, se utilizarmos os números da execução orçamental mais recentes, e os projectarmos para o conjunto do ano utilizando os padrões de execução dos anos anteriores1, chegamos aos seguintes ‘défices possíveis’.

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Se o passado for um bom guia, o défice de 2016 deverá ficar entre os 2,9%, na pior das hipóteses, e os 1,9%, no melhor dos cenários. A média está nos 2,6%, o que não é muito distante de 2,4%. Aliás, na medida em que 2016 deve ter um padrão de execução mais semelhante ao dos anos 2014/2015 do que ao dos anos anteriores, esta projecção provavelmente peca por pessimismo. Portanto, e à primeira vista, o ponto de partida parece razoável.

O cenário macroeconómico é o passo seguinte, e aqui também não me parece que haja muito a apontar. A previsão de crescimento para 2017 está mais ou menos em linha com aquilo que tem sido divulgado por outros organismos.

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As revisões ao longo dos últimos meses têm sido no sentido descendente, e por isso é possível que dentro de dois meses, quando a Comissão Europeia e o Banco de Portugal já tiverem actualizado os seus números, os 1,5% destoem um pouco mais do que agora. Mas também não vale a pena ser picuinhas.

Agora o objectivo. Partindo de um défice de 2,4% do PIB, e contando com a ajuda dada pelo crescimento do PIB (1,5% de crescimento real mais 1,5% de crescimento nominal), o OE fixa como meta um défice de 1,6% do PIB – uma redução do défice de 0,8% do PIB, com uma redução implícita do saldo estrutural de 0,6% do PIB.

Como? Há uma pequena tabela no OE a mostrar a estratégia:

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E é aqui que começam a aparecer problemas. Por alguma razão que não percebo, o Governo decidiu isolar como ‘outros efeitos’ quatro medidas que podiam podiam perfeitamente ter sido encaixotadas como efeitos na receita na despesa.

Esses quatro efeitos são a recuperação de garantias dadas ao BPP (450M€), dividendos do Banco de Portugal (300M€) e poupanças com juros e PPP’s (não especificados, mas que pela lógica devem representar os restantes 60M€). Podemos incluí-los nas rubricas de receita e despesa, separar o que é estrutural do que é one-off e chegar a este quadro bonito. (Nota importante: a cor vermelha significa um impacto negativo, a cor verde significa um impacto positivo.)

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O quadro mostra que o Orçamento prevê um aumento de despesa de 271 milhões, parcialmente compensado por um aumento da receita estrutural (boa parte da qual advém dos dividendos do Banco de Portugal). E por cima disto há 550 de receitas extraordinárias: o programa de recuperação de dívidas, que vale 100M€, e o reembolso das garantias do BPP, que representa 450M€.

Tudo isto junto, isto significa uma melhoria do défice de 0,32% do PIB. Mas praticamente toda a melhoria decorre das receitas one-off. Sem este elemento, as medidas estruturais têm um saldo praticamente nulo – 69 milhões de euros. Quase não se vê a olho nu.

Portanto, há uma diferença substancial entre o impacto somado das medidas e a consolidação esperada. De onde vem a diferença entre este ajustamento e o ajustamento que aparece nas metas globais? A explicação está na última linha da tabela lá de cima. O OE conta com 900 milhões de euros adicionais (0,5% do PIB) que advêm do efeito do ‘Cenário macroeconómico’.

Agora, eu não estou a sugerir que o cenário macroeconómico não tenha efeito. A questão é que não é assim que se apresentam as coisas.

Isto é: a prática habitual, neste tipo de esquemas, é assumir que tanto as despesas como as receitas2 crescem em função do PIB. Se o PIB cresce mais, as receitas são maiores, mas assume-se igualmente que as despesas serão maiores. Na prática, o ‘efeito do cenário macroeconómico’ é nulo. E é face a este referencial que a tabela deve detalhar os impactos individuais de cada medida. Por exemplo, se se espera que a despesa com consumos intermédios abaixo do crescimento do PIB, e por isso das receitas fiscais, é essa acção de contenção de despesa que tem de ser identificada. Não é a subida das receitas fiscais associada ao crescimento do PIB que tem de aparecer no quadro.

Pelo menos é esta que tem sido a prática corrente nos Orçamentos: nenhuma das tabelas publicadas nos Orçamentos de 2014 a 2016 inclui qualquer ‘efeito do cenário macro’ como medida de consolidação. E é também o que a Comissão Europeia recomenda como boa prática.

E isto pode parecer um pormenor, mas é importante para quem analisa o Orçamento. Claro que as regras de identificação de medidas não estão gravadas em pedra, e o Governo é livre mudar o figurino da apresentação. Mas se os critérios mudam assim de um ano para o outro, torna-se impossível fazer uma avaliação séria da coerência interna do documento. A única conclusão certa é que a Comissão Europeia vai pedir  bastante informação antes de ‘comprar’ o que aqui está.

1 Na prática, o que faço aqui é quase uma regra de três simples para cada ano. Por exemplo, se em 2009 o défice global foi 1,5 vezes o défice do primeiro semestre, a previsão para 2016 parte das contas conhecidas para os primeiros seis meses do ano e multiplica-as por esse rácio. Os padrões intra-anuais são ajustados para eliminar factores one-off. Para o ano de 2016 são posteriormente adicionadas as medidas extraordinárias previstas, bem como as pressões orçamentas que apenas se materializam a partir do período de projecção – no caso, o cancelamento dos cortes salariais na função pública, a redução do IVA da restauração e o fim das 40 horas na Função Pública.
2 Bom, há rubricas que podem seguir outra regra de indexação que não a simples heurística ‘crescer com o PIB’. No caso dos subsídios de desemprego é possível associar a despesa ao nível esperado de desemprego. Os juros podem ser calculados em função do stock de dívida e de uma taxa implícita média. E por aí fora.
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3 comments on “OE 2017 visto de cima

  1. jorge diz:

    Para um leigo como eu, adorei esta lição.
    Linguagem fácl e assertiva.
    Parabéns.

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  2. ” é assumir que tanto as despesas como as receitas crescem em função do PIB” – a mim não vejo nenhuma razão para assumir que as despesas cresçam em função do PIB, a menos que haja uma decisão deliberada de assim o fazer (estilo por os salários dos funcionários públicos a crescer ao mesmo ritmo que a produtividade do sector privado).

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    • Bom, eu diria que o raciocínio é mais ou menos o seguinte. Se as receitas crescerem em linha com o PIB nominal mas as despesas crescerem abaixo desse valor, isso significa que o défice tende para um excedente no longo prazo e a dívida pública converge para uma posição financeira líquida positiva. Como isso nunca se verifica na prática, é razoável assumir que a despesa cresce com o PIB nominal. Depois a forma como se ‘racionaliza’ esta Lei de Wagner implícita varia um bocadinho. Pode ser porque se espera que os serviços públicos tenham um peso fixo no PIB (complementaridade com produção privada?), ou porque numa situação de competição perfeita o preço nominal imposto pelo mercado ao Estado para adquirir bens e serviços cresce com o ritmo da actividade económica, etc., etc.

      Em todo o caso, isto é só um benchmark para organizar as ideias e sabermos exactamente com que referencial estamos a trabalhar no contexto de programação orçamental. Se um Governo acha que não está sujeito a estas pressões – seja, por exemplo, porque pode facilmente congelar os gastos nominais ao longo de muitos anos – pode sempre inscrever esta acção como medida orçamental.

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