Afinal quanta austeridade tem o PEC?

Por esta altura o leitor deve estar confuso. Segundo o Diário Económico, o Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) tem cerca de 2.000 milhões de euros de nova austeridade. De acordo com o Negócios, a redução do défice em 2017 é de 1.400 milhões de euros, mas as medidas de consolidação só têm um quarto desse valor. Há uma semana, o Observador punha a fasquia nos 1.700 milhões. E, para ajuda à festa, eu próprio atirei um valor ao ar: aí uns 2,7% do PIB. Como é possível haver tantos valores para um mesmo documento?

Nalguns casos, as diferenças justificam-se porque estamos a falar de coisas diferentes. Há valores que são expressos para o ano seguinte (2017), e há números que dizem respeito a todo o período coberto pelo PEC (2016-2020). E até é possível multiplicar cada medida pelo número de anos em que ela vigora, obtendo um número muito maior. (Não, não faz muito sentido; mas os dados por vezes são apresentados num formato que convida a essa acumulação).

Também acontece com frequência haver uma discrepância entre as metas que estão presentes no documento e as medidas identificadas para atingir essas metas. Como alguns jornalistas estão a olhar para os objectivos e outros se concentram nos meios, acabam necessariamente por chegar a valores diferentes.

Mas mesmo que todos estejamos em sintonia, a olhar exactamente para os mesmos quadros e a usar as mesmíssimas métricas, é possível, ainda assim, haver divergências em relação à “dose” de austeridade que está no PEC. E, apesar de esta ser quase uma questão ontológica acerca do que conta, de facto, como “medida de austeridade”, vale a pena perder alguns minutos com isto.

Imagine o leitor que o primeiro-ministro anuncia que não vai gastar nem mais um cêntimo com a função pública em 2017. Para todos os efeitos, anuncia um congelamento de despesa com remunerações. Isto é “uma medida de austeridade”? À primeira vista, não: é uma medida neutra, que mantém a despesa com salários estável. Não há aumentos, mas também não há cortes. Simples. Certo?

Mas imagine-se agora que a política se mantém durante uma década. Ao longo deste período, o nível de preços subiu cerca de 10% por causa da inflação. Portanto, a política foi ‘neutra’ – mas os funcionários públicos perderam, em termos reais, cerca de um décimo do seu rendimento.

O Produto Interno Bruto também cresceu, e há agora mais pressão sobre os recursos públicos (Justiça, por exemplo) que servem de inputs a outros processos produtivos. Mas estes recursos, por força da regra enunciada de estabilização da despesa, estão efectivamente congelados. A capacidade produtiva está fortemente limitada pela disponibilização de serviços públicos. Os tribunais estão entupidos e as escolas lotadas.

E o défice orçamental caiu imenso, porque apesar de a despesa não acompanhar o ritmo de crescimento do PIB os impostos evoluíram exactamente em linha com a expansão da actividade (quando a base de incidência aumenta, o montante também aumenta, mesmo que a taxa permaneça igual). Portanto, uma política supostamente ‘neutra’ acabou, como que por artes mágicas, a encolher o buraco das contas públicas. E claro, se mantivéssemos essa política durante cem anos, o défice rapidamente se tornaria num excedente a tender para infinito. Estranho, não?

Ok, qual é o problema aqui? É que ao passo que no lado da despesa é fácil medir a orientação da política, e portanto o “grau” de austeridade – subir as taxas é contraccionista, baixar é expansionista, ‘deixar estar’ é neutro –, não é assim tão fácil ter uma ‘rule of thumb’ desse género na despesa. A ideia intuitiva de medir o grau de austeridade pela subida ou descida de despesa parece fazer sentido, mas começa a cheirar a esturro assim que pensamos um pouco sobre as suas implicações. Uma política ‘neutra’ não pode ser uma política que coloque a despesa pública, medida em percentagem do PIB, a tender para zero no longo prazo.

Como se resolve este paradoxo? Em termos práticos, costuma assumir-se que uma “política neutra” é aquela que deixa a generalidade da despesa pública crescer em linha com o PIB nominal. Por exemplo, olha-se para rubricas da despesa como salários, subsídios e consumos intermédios e aplica-se uma taxa de crescimento que reflecte quer o crescimento dos recursos da economia, quer a evolução do nível de preços. Isto permite calcular um baseline, ou ‘benchmark’ para a despesa pública. E a partir daqui é fácil: se a despesa cresce mais do que isto é expansionista; se cresce menos, é contraccionista.

(Sim, há excepções a esta regra, mas não convém complicar. Quem tiver interesse pode ver as hipóteses usadas pelo Conselho das Finanças Públicas na página 15 da última simulação de dívida pública).

Isto facilita imenso as coisas a quem faz cenários e simulações de trajectória da dívida pública e coisas do género. Mas também torna a comunicação entre os decisores de política e os jornalistas extremamente difícil, porque aquilo que para efeitos de contas “vale” como medida de consolidação pode não ser o mesmo que a população “entende” como medida de austeridade.

Um exemplo concreto: suponhamos que o ministério das Finanças propõe a Bruxelas uma “medida de consolidação orçamental no valor de 1% do PIB a incidir sobre a função pública”. A tentação inicial é dizer que vem aí mais austeridade, anunciar “cortes” e prenunciar descidas de salários. Mas “esta” medida pode, na verdade, ser compatível com uma actualização salarial. Basta que o baseline – também chamado de cenário de políticas invariantes – inclua por defeito uma determinada actualização salarial superior àquela que está implícita na medida do Governo.

Ou, para tornar as coisas mais claras: é perfeitamente possível que a Comissão Europeia tenha uma previsão para o défice que inclui implicitamente uma actualização salarial para a função pública de 2% ao ano. Se o Governo propuser uma subida de salários de 1% estará, na verdade, a anunciar uma medida de consolidação (ou “austeridade”, se preferirem) sobre a função pública. Precisamente porque o que conta para Bruxelas não é se a despesa sobe ou desce, mas sim se sobe ou desce face ao cenário de políticas invariantes, que assume por defeito algum aumento de despesa. Na prática seria possível dizer, com base na mesma informação, que “o Governo aperta o cerco à função pública na contenção do défice” e que “Governo dá bónus à função pública em ano de eleições”.

Todas as longas discussões acerca de “cortes”, “consolidação”, “austeridade” e coisas do género – mesmo as que recorrem a conceitos mais refinados, como o do saldo estrutural – acabam sempre por empancar um pouquinho nesta questão. É muito difícil, e politicamente será na prática quase impossível, perceber todas as subtilezas que estão envolvidas na delimitação exacta daquilo que as medidas são e o que implicam em termos de política de rendimentos.

Portanto, e voltando à questão do título: qual é afinal a dose de austeridade no PEC? Bom, eu podia tentar responder. Mas íamos continuar sem nos entendermos, não era?

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