Um “efeito puramente estatístico”

[Nota prévia: à partida pode parecer, mas a ideia do post não é que a resolução do BES é neutra do ponto de vista orçamental. Não foi, e para já nada indica que esse impacto vá ser neutralizado mais adiante. A ideia é só que o impacto, na sua dimensão actual, já foi conhecido há uns meses. E a comunicação do INE, em si, nem traz nova informação nem tem implicações práticas]

Ficámos anteontem a saber que o défice orçamental de 2014 foi de 7,2% do PIB. Isto é um “impacto estatístico”, como disse o primeiro-ministro? Ou mostra apenas que quatro anos de austeridade deixaram o país rigorosamente na mesma? Mais importante ainda: como é possível que algo que devia ser tão simples, como apurar o saldo orçamental, possa dar azo a discussões tão herméticas acerca de contabilidade pública?

Comecemos pelo mais simples. O défice orçamental é, de forma resumida, a diferença entre as receitas e as despesas das entidades que se consideram fazer parte do sector público. Se o Estado recebe 100 milhões de euros em impostos e gasta 100 milhões em pessoal, o défice é rigorosamente zero. As contas estão equilibradas e a dívida pública não aumenta.

Imagine-se que o Estado aumenta os salários em 20 milhões de euros – qual é o impacto contabilístico desta operação? O raciocínio não é difícil. A despesa sobe para 120 milhões, fica acima da receita e gera um buraco no valor de 20 milhões de euros. Estes 20 milhões são o valor do défice. Este défice, por sua vez, implica um acréscimo do valor da dívida pública do mesmo montante.

Até aqui, tudo bem. Mas vamos agora complicar as coisas. E se em vez de usar estes 20 milhões de euros para aumentar os salários da função pública o Estado os usar para subscrever um depósito bancário?

À primeira vista, a situação parece análoga à do parágrafo anterior. Seguindo a sua lógica, em que se subtrai ao dinheiro que entra nos cofres o dinheiro que sai (défice=receitas-despesas), o resultado deve ser o mesmo: um défice de 20 milhões, provocado pela subscrição do depósito bancário.

Mas há algo de estranho em considerar que a subscrição é uma despesa como as outras. Afinal de contas, nunca ninguém se queixa de que está a “gastar demasiado” com depósitos a prazo, como se de um bem de consumo se tratasse. Na verdade, é exactamente o contrário: depósitos a prazo, certificados de aforro e obrigações são vistas como formas de aplicar poupança, e não de a depauperar.

E é por essa razão que, em Contabilidade Nacional, se faz uma distinção entre despesas efectivas e despesas não efectivas, ou financeiras. As despesas efectivas são os gastos típicos, que não aumentam o património do Estado: salários, pensões, bens, serviços, juros e por aí fora. Estas são registadas como despesas e agravam o défice. Já as despesas financeiras são aplicações de dinheiro. São meras trocas de activos (por exemplo, notas de euros por depósitos de euros), que deixam as disponibilidades financeiras do Estado inalteradas.

Claro que esta divisão, que parece simples em termos conceptuais, pode ter algumas complicações de implementação prática. E se em vez de um depósito o Estado comprar acções, com todo o risco de desvalorização associado? E se forem acções de empresas em dificuldades? E se forem acções de empresas à beira da falência? Pior ainda, e se em vez de acções o Estado usar o dinheiro para “aumentar o capital” de empresas públicas cronicamente deficitárias1, onde quaisquer perspectivas de retorno são absolutamente ilusórias? Alias, e já que chegámos até aqui, por que não considerar também que um edifício ou uma grande infraestrutura são também maneiras alternativas de aplicar o dinheiro?

Há quem diga que a dificuldade em traçar com rigor a linha de fronteira deveria levar as autoridades estatísticas a considerar como gastos todas as despesas – financeiras ou não financeiras. Infelizmente, esta opção gera muito mais problemas2 do que aquelas que visa corrigir, e ninguém quer deitar o bebé fora junto com a água do banho. Por isso, e para todos os efeitos, continuamos a trabalhar com a dicotomia despesas financeiras sem-impacto-no-défice versus despesas efectivas com-impacto-no-défice.

Onde é que estou a tentar chegar? Nada mais, nada menos do a um óptimo ponto de observação para se perceber melhor o défice dos 7,2%. Porque a operação que esteve na origem desta revisão de valores é precisamente uma operação desta natureza, e sem este background é difícil perceber ao certo o que aconteceu.

Recordemos alguns factos. Em Agosto de 2014, o Novo Banco foi recapitalizado com 4,9 mil milhões de euros do Fundo de Resolução (FR) – um organismo que gere as contribuições da banca mas que é, para efeitos contabilísticos, considerado uma entidade pública. Portanto, houve dinheiro público a sair dos cofres do Estado e a entrar no balanço do Novo Banco.

De onde veio este dinheiro? Uma parte veio de reservas previamente constituídas do FR, e que portanto eram activos do Estado. A outra parte veio de um empréstimo do Tesouro. O efeito imediato da operação “recapitalização do NB” foi, portanto, uma diminuição do património líquido do Estado – redução de activos do FR e aumento da dívida pública, emitida pelo Tesouro. E este efeito foi registado de imediato, assim que as reservas foram consumidas e a dívida aumentada.

E o dinheiro em si? Foi registado como despesa? Pois, esta é a parte difícil. O Novo Banco é uma empresa, pelo que à partida as suas acções devem ter valor de mercado. Mas qual a real rentabilidade do banco? E durante tempo mais vai existir? Pode ser vendido já este ano? E a venda vai original 4,9 mil milhões, ou muito menos do que isso? Em suma: a entrada de dinheiro no NB foi uma mera conversão de activos (dinheiro por acções), que deixam o património do Estado inalterado? Ou foi uma despesa efectiva, em que parte do dinheiro se perde num buraco negro?

Em meados de 2014, quando a operação foi feita, não era possível saber a resposta concreta a estas perguntas. Ora, foi precisamente esta clarificação que se fez agora, como esclarece o boletim do INE (embora, reconheça-se, a decisão tenha sido tomada através de uma simples rule of thumb):

“Como oportunamente referido, se não ocorresse a venda do NB num espaço de um ano, o registo da capitalização seria efetuado de acordo com o caso geral, previsto pelo Manual do Défice e da Dívida das Administrações Públicas. Em consequência, atendendo à informação disponível sobre a situação económica e financeira do NB, a capitalização foi registada como transferência de capital a favor do mesmo”.

Agora vamos recuar um pouco, ganhar perspectiva e tentar perceber as implicações desta decisão. O que é que isto quer dizer ao certo?

Será que a decisão implica um aumento da dívida pública? Não. Ou melhor, a recapitalização do Novo Banco já afectou o balanço do sector público, através da emissão de dívida pública e da redução das reservas do Fundo de Resolução. Não é que a opção tenha sido inerte do ponto de vista das suas consequências – a questão é que estas já foram registadas e assumidas há muito.

Será que o défice obriga a medidas adicionais? A resposta é a mesma: não. A recapitalização do NB é um factor “one-off”, que não se repete daqui para a frente e por isso deixa inalterado o ponto de partida para o défice de 20153.

Este défice tem alguma implicação prática? A resposta, novamente, é não. O dinheiro da recapitalização já saiu dos cofres há muito tempo e já afectou o património líquido do Estado. O que estava em causa, agora, era só mesmo saber se lhe chamar défice ou operação “abaixo da linha”. Mas isto é muito mais semântica do que outra coisa qualquer. E é por isso que a Comissão Europeia, tradicionalmente tão atenta a estas coisas, deu tão pouca importância deu ao tema.

Dito isto, três pontos importantes. Primeiro, é possível argumentar que a decisão do INE, apesar de não ter implicações práticas, é relevante pela informação que revela – nomeadamente, por sugerir que os 4,9 mil milhões de euros injectados no NB não valem as acções que o FR obteve em troca, o que indicia problemas para as contas públicas numa futura privatização. Mas, sinceramente, que o dinheiro não vai ser recuperado já era mais ou menos ponto assente há muito tempo.

Segundo, isto não significa que a recapitalização do NB não tenha custos para os contribuintes. Significa apenas que esses custos, a existirem, não são novos e já foram assumidos há muito. Mas é um longo debate4.

Terceiro, esta notícia ofuscou algo bem mais importante. O que é de facto preocupante, mas infelizmente teve menos destaque, é o facto de o défice orçamental de 2015 estar nos 4,7% do PIB (a meta, recorde-se, são 2,7%). Isto pode parecer pior do que é, porque a execução orçamental do Estado, por razões que não interessa discutir aqui, costuma melhorar bastante ao longo do segundo semestre. Veja-se, por exemplo, a evolução histórica do défice a nível semestral, compilada pela UTAO:

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Mas a diferença é tão grande que não me parece que as perspectivas sejam muito boas. Por exemplo, se assumirmos as relações 1º/2º semestre que se verificaram em 2012-2014 (e que eu diria que são as mais relevantes, por razões de ordem técnica), então o défice do segundo semestre, e o correspondente défice anual, serão algo deste género:

12

Isto é uma projecção muito simples, que não leva em conta toda a informação disponibilizada pelas Contas Nacionais – nem, admito, a possibilidade de congelar despesas na recta final do ano, ou lançar mão de medidas extraordinárias. Mas é um bom indicador ‘tosco’ do que pode ser a evolução das contas nos próximos meses.

É este o défice – e a estranha insistência nisto, apesar de todos os sinais de alerta e riscos reais de a fasquia dos 3% ser furada – que devia estar a ter mais tempo de antena. Mas em altura eleitoral é pouco provável que alguém ache proveitoso colocar o dedo nesta ferida.

1 Durante muitos anos esta foi uma das artimanhas de eleição para iludir o Eurostat: criar empresas públicas, financiá-las indirectamente através de impostos (via subsídios) e argumentar que estas eram apenas despesas financeiras. Mas há muito mais para além disto.
2 Por exemplo, imagine-se que um Estado gera excedentes orçamentais (receitas>despesas) e usa estes excedentes para amortizar dívida pública, comprando títulos. Se estas operações fossem consideradas despesa, então o excedente acabaria, por puro artifício contabilístico, por se tornar um saldo neutro – porque a recompra das obrigações seria vista como uma despesa. Na prática, um excedente orçamental só poderia ser considerado excedente se o diferencial fosse armazenado sob a forma de notas e moedas.
3 O que não significa que o Novo Banco não possa vir a afectar o défice de 2015 por portas travessas, caso seja necessário fazer novas recapitalizações. Mas não é bem isso que está em discussão aqui.
4 E não é fácil perceber isto, porque a natureza do Fundo de Resolução abre muitas possibilidades. A minha impressão original foi que a opção não tem custos (ver este post), mas desde então estou cada vez mais convencido de que esses custos podem ser reais.
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6 comments on “Um “efeito puramente estatístico”

  1. cdascgil diz:

    Fez uma comparação simples mas interessante entre os défices do 1º semestre e os do 2º semestre. Também poderíamos olhar para a comparação entre os défices do 1º semestre e os do ano inteiro, que em 2013 e 2014 seriam os seguintes:
    2013: 1ºS 7.1%, Total 4.9%
    2014: 1ºS 6.5%, Total 4.5%
    A conclusão a que cheguei para a estimativa do défice de 2015 acabou por ser um pouco mais optimista que a que indica.
    (e depois ainda há as referências à almofada de 900M€, congelar a despesa, etc.)

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  2. cdascgil, se usar esses valores chegará exactamente aos mesmos números que eu cheguei. quanto à almofada, não vejo a relevância – a almofada é uma dotação prevista que pode ser cativada, não uma receita de última hora que pode ser abatida ao défice.

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  3. Carlos Duarte diz:

    No caso de investimento em acções (ou outro título cotado), a sua contabilização é feita tendo em conta o valor de compra (sendo que, portanto, seria sempre nulo já que “entra” em crédito e débito em simultâneo) ou MTM?

    O que faria sentido (mesmo com todos os problemas que a crise do Lehman levantou) seria uma valorização MTM. No caso do BES, isso é complicado porque não há mercado. No entanto, e nestes casos, parece-me que uma boa norma seria o valor da melhor última proposta para compra, após fim de negociação (em que o valor deixasse de estar abrangido por sigilo comercial). No caso do BES, seria obviamente a oferta da Fosun.

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  4. Acho que isto tudo deriva de na contabilidade pública não haver (creio) distinção entre contas de balanço e contas de resultados (como na contabilidade empresarial) – assim, todas as situações em que sai dinheiro ou se contrai divida contam como “despesa” (enquanto na contabilidade empresarial isso poder ter como contraparte debitar outra conta de ativo – como imobilizado e existências – sem gerar despesa nenhuma), e mutatis mutandis para todas as situações em que entra dinheiro.

    Mas isto no fundo também acaba por ser uma situação simétrica aqueles deficits que ficaram dentro dos limites graças às receitas das privatizações (também neste caso o que houve foi apenas uma troca entre dinheiro e outros ativos, que foi contabilizada, neste caso, como receita)

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    • Mas o ponto é que não é isso, Miguel. Se houver dinheiro a sair para comprar uma obrigação alemã, essa despesa não aparece. O mesmo para uma privatização: essa abate à dívida, deixando o défice na mesma. (o que houve foi transferências de fundos de pensões, mas com o sec2010 já nem isso é possível)

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