Quem aumentou mais a dívida pública?

Em altura de eleições são comuns os fact-checking às afirmações dos candidatos. É uma óptima prática, mas com algumas ratoeiras. A pior de todas é que pode focar as atenções em questões que, apesar de completamente factuais, são irrelevantes. Nestas circunstâncias, o dever de quem faz o fact-checking não é dizer que a afirmação está certa ou errada. É dizer que a questão está mal formulada.

E no vasto lote de perguntas que contornam olimpicamente a verdadeira questão de fundo a minha favorita é a eterna «quem aumentou mais a dívida pública»?

Nada mais simples, certo? A reacção instintiva de qualquer pessoa é olhar para uma série trimestral da dívida pública, separar o período em duas fases diferentes (ciclo PSD/CDS e ciclo PS), colocar os números nas colunas e começar a comparar. Se o fizer, vai chegar a algo deste género:

2

Em percentagem do PIB, a coligação aumentou a dívida pública em 20,4 pontos percentuais (p.p.), contra 47,2 p.p. do PS. Usar o montante bruto da dívida pública (em vez do rácio dívida/PIB) não muda muito a conclusão. Com esta métrica, o Governo PSD/CDS fez subir a dívida em 15,7%, ao passo que o PS foi responsável por um aumento de 107,2%.

Mas o ponto principal aqui é que… bom, o ponto é que esta comparação não faz sentido nenhum.

Vamos recorrer a um exemplo. Uma analogia apropriada é a de um petroleiro que, num momento de infelicidade, choca com um rochedo no mar e desata a derramar petróleo a grande velocidade. Uma hora após o embate, o navio já perdeu uma tonelada de petróleo e é óbvio para todos que o capitão foi incompetente. A tripulação, preocupada com a fuga de combustível, escolhe um novo capitão e suplica-lhe que faça tudo para controlar os danos. A tarefa não é fácil mas, passadas três horas, e após muito custo, o rombo foi remendado (ok, eu sei que não se remendam petroleiros – mas vamos assumir que é possível) e a sangria foi estancada. Missão cumprida.

Ou não? Reparem numa coisa curiosa. Se o ritmo de perda de combustível se tiver mantido constante à razão de uma tonelada por hora, então o navio perdeu uma tonelada de petróleo durante a liderança do capitão incompetente e perdeu três toneladas ao longo da liderança do novo capitão. Quem é que é mesmo o incompetente?

Claro que este raciocínio é estapafúrdio. A falácia é evidente: um buraco no casco, depois de provocado, gera automaticamente, e de forma inercial, uma determinada fuga de petróleo, que se acumula ao longo do tempo. A responsabilidade da mancha não é, por isso, do capitão que mais combustível perdeu; é de quem provocou o rombo inicial. Esse é que o pecado original que levou à fuga de petróleo, e do qual decorrem os problemas subsequentes.

O que tem isto a ver com finanças públicas? Mais do que parece. Quem ouvir a generalidade dos debates – e a malfadada questão do “quem aumentou mais a dívida” – pode ficar com a ideia de que emitir dívida é algo que se faz por escolha, quase como se fosse uma mera opção política: alguns Governos são responsáveis e emitem pouca dívida, e outros Governos são irresponsáveis e emitem muita dívida.

Mas a dívida não é algo que caia do ar, ou que se controle directamente. A dívida pública existe porque há algo prévio que é preciso financiar: o défice orçamental1. Lembrem-se: o défice é a diferença entre receitas e despesas – quando o défice é alto, é preciso emitir doses cavalares de dívida pública para tapar a diferença; e quando o défice é baixo é possível financiar o buraco com poucos títulos (ou até não emitir dívida de todo, caso as contas estejam equilibradas). A acumulação de dívida em cada ano é um produto do défice existente em cada momento, da mesma forma que a perda de combustível do petroleiro é produto da dimensão do rombo no casco.

Por esta razão, a competência do capitão não se mede através do combustível que ele deixou escapar para o oceano, que resulta sobretudo do legado que ele recebeu. Mede-se através da forma como ele tratou o rombo no navio. E ao longo dos últimos anos esse rombo evoluiu assim:

3

Sempre que possível, e apenas para não haver desculpas, coloquei três métricas do saldo orçamental: o défice efectivo, o défice expurgado de medidas extraordinárias e o défice expurgado dos efeitos cíclicos da conjuntura económica

A história, em qualquer dos casos, é a mesma. O défice rebenta a partir de 2009 – o tal “rombo” no navio – e começa a ser lentamente reduzido de 2010 em diante. Mas um buraco de quase 9% do PIB não se fecha de um dia para o outro, e foi preciso continuar fazer remendos durante alguns anos até que o défice voltasse a valores perto dos 3%. Durante este período, a dívida obviamente aumentou.

Quem quiser fazer análise comparada de performance orçamental pode começar por aqui: comparar fluxos e deixar o stock em paz. A reacção pavloviana representada no primeiro gráfico, de comparar a dívida por períodos e imputar responsabilidades com base em percentagens relativas só mostra – e deixem-me ser tão simpático quanto possível – que não se tem a mais pálida ideia de como funcionam estas coisas.

Mas se quiserem mesmo, mesmo comparar a evolução da dívida pública, então aqui vai um método apropriado.

A evolução da dívida em cada ano é determinada pelo défice orçamental desse mesmo, que se sobrepõe à dívida do ano anterior, e pelo comportamento do PIB – que, servindo de denominador, pode aumentar ou reduzir o rácio dívida/PIB. Esta identidade (que na verdade é um pouco mais complexa) permite gerar uma equação para avaliar o comportamento futuro da dívida pública. Basicamente, só precisamos de conhecer a dívida e o défice que vigoram no período inicial e o crescimento do PIB esperado para os anos seguintes. Sabendo isto, é possível calcular de forma simples e expedita a trajectória futura da dívida pública.

É isso que faço no gráfico de baixo. A imagem responde a duas perguntas muito simples2: a) qual era a dívida pública que se verificava no início de cada ano? b) num cenário de políticas inalteradas – isto é, assumindo que o défice não muda daí em diante – qual é a dívida que será atingida em 2019? Ou, condensando tudo numa expressão, qual a herança que cada ano “recebe” do ano anterior, e qual o legado que deixa ao ano futuro de 2019.

XYS

Sem surpresa, a história contada por este gráfico é qualitativamente semelhante à do gráfico anterior: uma deterioração acentuada das perspectivas orçamentais em 2009, que só muito lentamente foi possível reverter. A dívida em 2014 é mais alta do que em 2010? Sem dúvida: mas neste momento uma política passiva – “não fazer nada”, digamos assim – permite chegar a 2019 com uma dívida mais baixa do que hoje, ao passo que em 2009 a inacção levá-la-ia a escalar para cima dos 180% do PIB.

Finalmente, uma nota de precaução. O facto de o descalabro se dar em 2009 também não significa que a responsabilidade recaia apenas e só sobre quem estava ao leme nesse ano. Na verdade, é possível argumentar que o rombo não foi o resultado premeditado da acção do Governo – afinal de contas, nem todos os naufrágios resultam de incompetência. Ou até que foram condicionantes externas que transformaram num problema insanável aquilo que em situações normais seria um problema gerível. Mas isso pode ficar para outra altura.

1 Em bom rigor, há muitas operações que contribuem para a variação da dívida e que não aparecem no défice, como privatizações, compra de activos ou acumulação de reservas. Mas isto deve-se apenas à forma algo restritiva como o défice é definido para efeitos de contabilidade. Na prática, a variação da dívida é sempre determinada pela diferença entre o dinheiro que sai e o dinheiro que entra; se lhe chamamos défice orçamental ou “operações abaixo da linha” é apenas uma questão de convenção.
 2 Na verdade, o exercício é mais complicado do que parece, porque é preciso levar em conta medidas one-off, ajustamentos défice-dívida e outras questões menores que acabam por influenciar o resultado final. Sempre que possível acomodei todos estes factores. Mas não tentem fazer isto em casa.
P.S.- Já agora, um esclarecimento. Diz-se muitas vezes que a subida da dívida pública de 2010 para cá é afectada pela inclusão de dívida “reclassificadas”, que já tinha sido contraída mas ainda não estava nas contas. Esta afirmação não é correcta, porque essa reclassificação abrangeu todo o período orçamental, e não apenas os anos de 2011 em diante. Ou seja, a reclassificação não provocou uma quebra de série, mas sim uma revisão dessa mesma série. Na prática, acrescentou-se dívida a todos os anos, aumentando o seu nível sem contudo afectar a sua variação de ano para ano.
P.S.2 – Sobre algo vagamente parecido com este tema ler O que faz crescer a dívida pública? e Dívida Pública e opções de política
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12 comments on “Quem aumentou mais a dívida pública?

  1. cdascgil diz:

    Análise interessantissima, e deixo apenas uma sugestão:
    Para que os valores de dívida futura do último quadro sejam mais comparáveis, ao invés de estimar a dívida futura no ano (fixo) de 2019, poder-se-ia estimar a dívida no prazo (fixo) de 10 anos.

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  2. Carlos Duarte diz:

    Caro Pedro Romano,

    Como leigo – e apesar de ter uma ideia algo “vaga” – gostaria de fazer uma pergunta, mais ainda porque vivia no Reino Unido nesse fatídico ano: o que se passou em 2009?

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    • a) Despesismo/irresponsabilidade

      ou

      b) Azar e uma grande recessão

      Uma ou outra, ou uma mistura das duas.

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      • Carlos Duarte diz:

        Certo, mas quais foram os “números” (por grosso)?

        Ou seja, gastou-se mais dinheiro (muito mais!) que nos anos anteriores?

        É que a subida é de tal maneira estrondosa que acho estranho que não se note “no terreno”

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    • Uma coisa que se passou é que o meu ordenado foi aumentado (não sei se não terá sido o único ano na última década em que tal aconteceu) – em quem diz o meu diz de mais umas dezenas ou centenas de milhares de pessoas.

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  3. cristof9 diz:

    Excelente. Venham mais sempre que possa.

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  4. João Pedro diz:

    Então em 2008, 2009, 2010 não tivemos um impacto externo (exógeno) fortíssimo da crise financeira? Fosse qual fosse o “capitão” o rombo no petroleiro não era inevitável? Não será uma honesta e justa atenuante para o anterior governo?

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  5. carlos diz:

    Quem gastou mais?
    A resposta é simples analisando os valores da dívida. Comparando, temos que a média do aumento da dívida na governação Sócrates foi de 11.750 milhões de euros/ano enquanto nos quatro anos da coligação de direita foi de 12.595 milhões de euros/ano.
    Aqui se vê quem gastou mais.
    Só que num não houve receitas extraordinárias, nem pelas privatizações, nem pelo colossal aumento de impostos nem pelos cortes nos salários e pensões.

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  6. Sofia diz:

    Ou seja, por incrível que pareça, embora o povo não goste, o trabalho que se tem feito nestes últimos 4 anos estava a ser positivo, tendo em conta aquilo que se espera em 2019? E aquilo que foi feito antes pelo governo socialista, embora pareça melhor, caso continuássemos no mesmo caminho em 2019 estaríamos pior? Pode responder por favor? Só para ter a certeza de que percebi tudo. Cumprimentos e obrigada pelas suas explicações. Foram muito úteis!

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  7. Pode ser também analisada apenas a variação de crescimento (“velocidade”), ou mesmo, a “aceleração” de crescimento, no estudo que se faz a sistemas dinâmicos.

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