O tamanho do Estado

Imagine o leitor que está interessado saber o peso do Estado em Portugal – para onde deveria olhar? A generalidade das análises parte do rácio despesa pública total/PIB, eventualmente desagregado por função económica, e prossegue com uma comparação com outros países, possivelmente levando em conta o nível de desenvolvimento relativo.

Esta abordagem tem duas limitações graves, que podem contaminar seriamente as conclusões de daqui se queiram extrair.

O primeiro problema é uma aparente confusão entre ‘peso do Estado’ e ‘tamanho da despesa pública’. A despesa pública agrega todo o tipo de gastos feitos pelo sector público, desde salários, bens e serviços, prestações sociais, juros e outros compromissos menores. Mas nem toda esta despesa é de facto do Estado. Mais de metade – como pensões, subsídios de desemprego ou juros – é uma mera transferência de rendimentos entre agentes económicos.

Assim, é importante distinguir entre i) o peso do Estado, medido como a fracção dos recursos da economia cuja finalidade é determinada de forma directa pelo Estado, enquanto produtor de bens e serviços, como saúde e educação – isto é, o Consumo Público (o G da fórmula da contabilidade nacional); e ii) a despesa pública, entendida como o somatório dos gastos que em algum momento passam pelo sector público, independentemente do seu propósito final.

O segundo problema tem que ver com a escolha do denominador. Medir a despesa pública (ou o consumo público) em percentagem do PIB é enganador se o PIB estiver afectado por uma recessão. Como os ciclos económicos tendem a ser suaves, este é um problema pouco relevante em termos práticos. Mas como a actual conjuntura é marcada precisamente por uma recessão profunda e anormalmente prolongada, convém levar este factor em conta.

Qual o impacto destas duas nuances? É substancial. Veja-se em baixo a despesa total em percentagem do PIB.

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Esta história é conhecida. A Despesa Pública Total (DPT) dispara em 2009, volta a subir em 2010 e mesmo depois de cortes profundos permanece, em 2012, acima da média alemã e da média europeia (neste caso, uma média ponderada dos 17 da Zona Euro). Fica ainda presa num nível consideravelmente superior ao que se registava em 2002.

Mas veja-se agora o que acontece quando se substitui a DPT pelo Consumo Público e o PIB efectivo pelo PIB Potencial.

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Refinar a análise conduz a uma imagem consideravelmente diferente. Portugal aparece em 2013 com um Estado substancialmente mais pequeno do que a Alemanha e que a média. De facto, o Estado está menor do que em 2002, o que não deixa de ser uma conclusão surpreendente. Infelizmente, não é possível arrastar a comparação para um período anterior, por falta de estimativas para o PIB Potencial.

É possível argumentar que o indicador relevante é DPT e não o Consumo Público. Porque as despesas adicionais com transferências, não sendo, em bom rigor, emprego de recursos pelo Estado, impõem ainda assim um peso sobre a economia privada – o peso do seu financiamento, que pode ser feito através de impostos distorcionários ou através da acumulação de endividamento público.

Obter uma imagem ajustada da DPT é, porém, mais complicado. Isto porque é preciso levar em conta, para além do ‘efeito denominador’ do PIB, despesas extraordinárias que habitualmente não aparecem no Consumo Público e despesas associadas ao ciclo económico, como subsídios de desemprego. A imagem de baixo retira todos estes elementos da equação, utilizando séries de despesas extraordinárias do Banco de Portugal e gastos com desemprego do Eurostat.

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O produto final fica algures entre o primeiro e o segundo gráfico. O que significa isto? Uma interpretação canónica: grande parte da consolidação foi feita através de cortes no Consumo Público, o que colocou esta variável nos valores que aparecem no primeiro gráfico. Entretanto, outros factores concorreram para aumentar a despesa noutras rubricas: uma parte da despesa social que não está ligada ao desemprego, gastos ‘inerciais’ (como actualização de pensões, PPP’s, etc.) e, obviamente, juros que derivam do crescimento da dívida pública. No cômputo final, a despesa cai bastante, mas menos do que seria sugerido pela simples acção discricionária ao nível do Consumo Público.

*Uma nota importante: para 2012 e 2014, o PIB Potencial é provavelmente um mau indicador do verdadeiro potencial produtivo da economia.

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5 comments on “O tamanho do Estado

  1. Concordo totalmente que “nem toda esta despesa é de facto do Estado. Mais de metade – como pensões, subsídios de desemprego ou juros – é uma mera transferência de rendimentos entre agentes económicos.”

    Tenho referido isso mesmo várias vezes no meu bloco de notas.

    O que é estranho é que esta mentira se tenha institucionalizado e (quase) ninguém, tanto quanto me apercebo, levante a questão nos media mais escutados ou lidos.

    Com os meus votos de Bom Ano, espero que continue com a qualidade que é timbre dos seus artigos, que são um caso raro numa econoblogosesfera portuguesa cada vez mais anémica.

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  2. Muito obrigado, e um bom Ano para si também, Rui. Vá aparecendo,

    P

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  3. “nem toda esta despesa é de facto do Estado. Mais de metade – como pensões, subsídios de desemprego ou juros – é uma mera transferência de rendimentos entre agentes económicos.”

    Duvido muito que isso seja relevante. Olhe-se para várias possiveis razões para se ser contra “o peso do Estado”

    – “É uma violação da liberdade tirar a alguém o seu dinheiro usando a força coerciva do Estado” – por aí tanto faz que o dinheiro vá para consumo público ou para transferências

    – “É imoral tirar dinheiro a quem se farta de trabalhar para andar a sustentar preguiçosos” – por aí, muita despesa com transferências (excluindo as pensões de reforma) até será pior do que o consumo público (aliás, penso que muitos dos defensores dessa posição até acham que muito “consumo público” é na verdade “transferências” ocultas – salários de funcionários públicos excedentários que não produzem nada)

    – “Os impostos para financiar a despesa pública distorcem os incentivos” – de novo, tanto faz que a despesa vá para consumo público ou para transferências, se não for pior ir para transferências (já que muitas destas são maiores para os mais pobres, logo fazem aumentar a taxa marginal de impostos liquidos)

    – “O sector privado é mais eficiente que o Estado a produzir bens e serviços, já que se uma empresa for ineficiente acaba por ir à falência”

    – “o controle do estado sobre grande parte da economia é um passo no sentido do totalitarismo, já que significa que é o Estado a decidir que transportes vamos usar, em que escola vamos andar, que tratamentos médicos vamos ter, para que profissões haverá vagas, etc.”

    Só nos ultimos dois argumentos me parece que faça diferença o Estado gastar dinheiro em “transferências” em vez de em “consumo público”

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    • Miguel M.,

      Independentemente de qualquer juízo de valor sobre a ideal dimensão do Estado, que decorre sobretudo da posição ideológica do observador, há uma avaliação que pode, e deve fazer-se,
      da homogeneidade do conceito, que é isenta de qualquer ideologia. Ainda que as ideologias se aproveitem nos seus discursos de conceitos formalmente inconsistentes.

      Não é evidente que o pagamento com despesas de educação pública, com o serviço nacional de saúde, com a justiça, com a segurança interna, etc., que são indiscutivelmente despesa pública, pagas com impostos e taxas, se distingue do serviço redistribuição das contribuições sociais do regime geral da segurança social, que são suportadas por contribuições dos trabalhadores das empresas? O “valor acrescentado” por esse serviço de redistribuição não representa mais que 1,5% dos valores envolvidos.

      Discuti há dias – vd. meu bloco de notas – este assunto mais uma vez com colega que insiste que a despesa pública atingiu um patamar insustentável. É com esse discurso que justifica o governo o corte nas pensões. No entanto, o sistema de pensões em Portugal, é, pode ler-se no relatório do OE 2014, pag. 55, citando relatório da UE, de 2012, dos países onde o risco
      de aumento da despesa com pensões ameaçar a sustentabilidade do sistema é menor”

      Aliás, o relatório da Segurança Social de 2012 afirma que, apesar das vicissitudes da crise, o saldo da segurança social (exclui a CGA) ainda foi positivo. Tem sido sempre positivo desde 1973, ano em que começou a mobilização dos activos capitalizados até então, para pagamento da solidariedade social aos não contributivos. Porque, Miguel Madeira, a solidariedade social não tem sido paga por todos mas apenas por aqueles que têm pago as contribuições sociais.

      Do meu ponto de vista, é pertinente a avaliação correcta da dimensão do Estado, isto é,. que parte do PIB corresponde a serviços prestados pela função pública. E, espero que esteja de acordo, aos serviços da segurança social não pode ser atribuida, nem de longe nem de perto, a dimensão dos valores que recebem de um lado e remetem para outro.

      Para concluir: muito mais importante que a dimensão da administração pública é a sua eficiência, não concorda? Veja o caso da Justiça. É grande, é pequeno o aparelho judiciário?
      É grande, quando comparado com os índices médios europeus, mas, pior que isso,é altamente ineficiente. E os seus custos são, inquestionavelmente, despesa pública. A relação preço/qualidade, creio que poucos contestarão, é muito alta. Mas o discurso do dia foi centrado na despesa com pensões e … a CES, e o alargamento da CES considerado corte na despesa pública. Não é imposto nem taxa, é qualquer coisa em forma de assim…
      Inclusivamente, a CES sobre fundos privados, geridos por privados, onde a função pública não mete o bedelho e o Estado não assume nem responsabilidades nem riscos de análise são
      considerados … cortes de despesa pública!

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    • De acordo. Daí o seguinte parágrafo: «É possível argumentar que o indicador relevante é DPT e não o Consumo Público. Porque as despesas adicionais com transferências, não sendo, em bom rigor, emprego de recursos pelo Estado, impõem ainda assim um peso sobre a economia privada – o peso do seu financiamento, que pode ser feito através de impostos distorcionários ou através da acumulação de endividamento público.»

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