Pobreza e o mexilhão

Há duas semanas discutiu-se muito os números da pobreza e desigualdade publicados pelo INE. O destaque foi, na maior parte dos casos, para o aumento da taxa de pobreza, que passou de 18,7 para 19,5% e confirmou assim a ideia de que a consolidação orçamental foi, ao contrário do que se costuma dizer (a chamada “tese do mexilhão”), altamente regressiva.

Taxa Pobreza

Mas não é um pouco estranho olhar para a taxa de pobreza e tentar ler na sua evolução a dimensão da solidariedade do Orçamento do Estado (OE)? Afinal de contas, a pobreza é influenciada por muitas outras coisas para além dos impostos e das transferências sociais.

Se o objectivo é medir o grau de progressividade do OE, então o melhor é analisar directamente para o contributo que este dá para diminuir a pobreza. Uma forma de capturar este contributo passa por comparar a taxa de pobreza antes de transferências sociais com a mesma taxa após transferências sociais e calcular a diferença – quanto maior for a redução, maior o impacto do OE. Usando esta métrica, é ligeiramente diferente.

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Portanto, o que os números do INE (e da Pordata, a azul claro) mostram é que a pobreza está a aumentar, mas que ao mesmo tempo há um efeito de mitigação da pobreza cada vez maior parte do Estado. Em 2013, o Estado deu o maior contributo de sempre (ou o maior contributo da série histórica disponível) para atenuar a pobreza – precisamente a conclusão inversa à que circulou na comunicação social há duas semanas.

Isto é contraditório? Não. Mas será correcto? Infelizmente, também não.

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Acabar com a austeridade na Grécia

Depois das eleições de domingo, instalou-se a ideia de que a austeridade na Grécia terminou. Quem defende esta ideia está correcto, mas chegou atrasado ao acontecimento: a austeridade na Grécia já acabou em 2014. E não foi por causa do Syriza.

A imagem de baixo mostra a situação orçamental grega ao longo dos anos. A linha azul é o saldo estrutural (o défice corrigido de efeitos one-off e do ciclo económico) e as barras laranja são a variação do saldo de um ano para o outro. O objectivo é dar uma ideia do grau de restritividade da política orçamental – quanto mais contraccionista ela for, mais positivo será o seu valor.

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Segundo a Comissão Europeia, desde 2014 que deixou de haver consolidação. E a própria Comissão prevê – ou previa, porque os valores foram calculados antes da vitória do Syriza – que a política orçamental fosse moderadamente expansionista em 2015 e 2016. A austeridade, para todos os efeitos, terá – ou teria, em qualquer cenário – efectivamente parado em 2013.

Isto não é completamente surpreendente. O objectivo da austeridade não é eliminar a dívida ou espalhar a miséria; é simplesmente garantir que a dívida pública estabiliza num nível razoável. Como os cortes de 2011 a 2013 – e as reestruturações mais ou menos explícitas que surgiram pelo caminho – foram suficientes para assegurar que a dívida entra numa trajectória descendente, não é necessário insistir na política (e claro que há quem duvide disto, mas acerca dessa questão vale a pena dar uma vista de olhos às simulações feitas pelo Financial Times, utilizando a metodologia do FMI).

Numa situação normal, o fim da consolidação – associado a algum tempo e paciência – seria suficiente para que a situação se encaminhasse para bom porto. Com o fim dos cortes, o desemprego baixaria gradualmente e a economia acabaria por atingir um novo equilíbrio. Esta esperança não é completamente disparatada (para macroeconomistas, obviamente) e resulta da crença de que os choques económicos tendem a ser transitórios. Uma vez anulados, a economia converge rapidamente para o seu potencial de longo prazo (como aconteceu com a Turquia em 2000).

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Dinâmica da dívida e opções de política

Via e-mail, um leitor coloca uma questão antiga: por que é que é precisamente nos países que pediram ajuda externa que a dívida pública mais tem crescido? Mais desconcertante ainda, por que é que isso só acontece após a chegada da Troika?

A resposta é simples, mas tem algumas nuances. E dá-me a oportunidade de falar acerca de uma questão que não abordei da última vez que escrevi sobre o assunto.

Comecemos pela aritmética da dívida. A dívida pública resulta do somatório de défices orçamentais. Se num determinado ano o défice dispara, a dívida acumula-se*. E essa acumulação prossegue ininterruptamente até que a origem do problema, o défice, seja por fim eliminada.

Claro que o crescimento do PIB pode reduzir o peso da dívida, através da sua ‘diluição’ num denominador maior. Mas se estivermos a falar de défices na casa dos 8 ou 9% do PIB, este efeito é, para todos os efeitos práticos, pouco relevante.

Como não é fácil eliminar um défice orçamental de um dia para o outro, basta que o défice atinja um valor anormalmente alto durante um ano t para que a dívida pública aumente na mesma medida e tenda a aumentar nos anos seguintes – pelo menos até que o défice atinja um nível que possa ser acomodado pelo crescimento natural do PIB. O crescimento da dívida é inevitável após o período ; a única incerteza é em relação à magnitude desse crescimento, que depende do grau de consolidação obtido atingir e da evolução do PIB.

Ora, foi precisamente a degradação da situação das contas públicas das economias periféricas (2008/2009) que provocou tanto o pedido de ajuda externa como as medidas de consolidação orçamental que se seguiram – os dois factores estão associados. Mas a causalidade implícita não é menos espúria do que a que ligapassadeiras a atropelamentos. Não é a presença das primeiras que estimula os segundos – pura e simplesmente as passadeiras tendem a ser colocadas nos sítios onde há mais atropelamentos**.

Dito isto, vale a pena discutir um ponto importante. As medidas de austeridade têm impacto na economia (o multiplicador), e esse impacto traduz-se não apenas num PIB menor mas também numa melhoria do défice inferior à que seria de esperar caso não houvesse este mecanismo de feedback.

Ora, para efeitos de avaliação de políticas públicas, o que queremos conhecer é exactamente a magnitude deste efeito. Não basta saber que se nada for feito a dívida pública sobe por inércia. Queremos saber qual a eficácia de uma medida de consolidação orçamental na redução do défice, de modo a poder comparar a trajectória da dívida que decorreria de não consolidar as contas com a trajectória que poderia ser obtida num cenário de consolidação das contas.

Para isso, é preciso fazer algumas contas. No caso que apresento em seguida, a economia ‘tipo’ começa com um défice de 3% que subitamente passa para 6,8%. Isto faz com que a dívida, que até aí estava mais ou menos estável, comece lentamente a crescer. Se nada for feito, a dívida entrará numa trajectória explosiva dentro de alguns anos.

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Argumentos para alemão ver

Defender uma solução europeia para a crise tem muito que se lhe diga. As ‘soluções europeias’ de que ouço falar implicam, de uma forma ou de outra, pôr a Alemanha a perdoar a dívida da periferia – e, presume-se, a financiar os empréstimos que continuariam a ser contraídos. O facto de este ser um jogo de soma nula, em que os ganhos de uma parte são conseguidos às custas da outra, torna difícil apresentar esta ‘solução’ como algo minimamente aceitável aos olhos alemães.

Uma linha mais razoável de argumentação teria obrigatoriamente de levar em conta que do outro lado da mesa há alguém com interesses próprios, e com preocupações mais prementes do que apenas facilitar-nos a vida. Felizmente, há vários argumentos mais persuasivos.

Há um argumento económico de peso para que a Alemanha estimule a sua procura interna. Caso se materializem as piores previsões – uma nova recessão na Zona Euro –, esta pode ser a única forma de garantir as poupanças alemãs acumuladas durante a última década não sejam destruídas pela falência dos devedores.

O segundo argumento é que a inflação parece estar progressivamente a desancorar-se da meta dos 2% (ao contrário do que se verificava há alguns meses) e a política monetária está a ficar sem armas para combater esta tendência. Dizer que a inflação está prestes a ficar fora de controlo é algo que costuma fazer os alemães perderem a cabeça, por isso neste caso bastava trocar ‘inflação’ por preços e fazer um framing conveniente (por exemplo: BCE não consegue controlar preços e só Berlim pode impedir espiral descontrolada).

Há ainda um terceiro argumento mais refinado: defender que a acumulação de desequilíbrios externos desde o ano de 2000 não é o resultado do despesismo dos países da periferia mas sim da poupança alemã, que forçou o BCE a fixar as taxas de juro em valores demasiado baixos e assim estimular a procura interna. Claro, este é um argumento moral – mas tendo em conta que, enquanto tese académica, até está provavelmente mais correcta do que a sua versão invertida, não vejo por que não o aproveitar.

Finalmente, há ainda um bom argumento para fazer com que a Alemanha assuma, através do seu Orçamento, a responsabilidade de estimular a procura interna – e que vem precisamente da própria Comissão Europeia.

Primeiro, uma pequena introdução. As regras orçamentais existentes instituem uma série de ‘proibições’ que visam impedir os Governos europeus de cometer erros grosseiros – limites à dívida pública, ao défice estrutural, etc. Mas não há qualquer indicação relativamente à orientação da política orçamental. Desde que essa orientação se conforme genericamente aos ‘tectos’ impostos pelos Tratados, está tudo ok.

Mas no caso de um regime de câmbios fixos, como o que vigora na Zona Euro, a política orçamental deve também cumprir um importante papel de estabilização económica. Idealmente. Ora, um país que se depare com uma severa recessão e tenha o saldo estrutural nos -0,5% prescritos pelo Tratado Orçamental tem uma margem de manobra para acções discricionárias praticamente nula*. As regras não permitem compatibilizar os dois objectivos, pelo que a meta das finanças públicas acaba por se sobrepor à da estabilização do ciclo.

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Whatever it takes 2.0

A comunicação de Mario Draghi em Jackson Hole – unemployment in the Euro area – revela que o discurso oficial do BCE está a mudar. O discurso não está ao nível do célebre whatever-it-takes de Londres, mas ainda assim é algo que vai dar muito que falar.

O primeiro destaque tem de ir para um facto que já algum tempo era referido em muita da investigação feita na Comissão Europeia, mas que estava estranhamente ausente das palavras dos principais decisores de topo europeus – que a taxa natural de desemprego oficial está, com elevado grau de probabilidade, altamente sobrestimada (sobre isso, ver os posts 1, 2, 3, 4):

(…) Estimates of structural unemployment are surrounded by considerable uncertainty, in particular in real time. For example, research by the European Commission suggests that estimates of the Non-Accelerating Wage Rate of Unemployment (NAWRU) in the current situation are likely to overstate the magnitude of unemployment linked to structural factors, notably in the countries most severely hit by the crisis.

A conclusão é que o espaço de manobra para políticas de estímulo à procura é bastante maior do que se julgaria olhando para as medidas oficiais do desemprego estrutural. E a existência de hysteresis effects, através dos quais o desemprego cíclico se vai progressivamente ‘estruturalizando’, cria uma assimetria de riscos que só reforça a urgência de actuar a este nível.

Demand side policies are not only justified by the significant cyclical component in unemployment. They are also relevant because, given prevailing uncertainty, they help insure against the risk that a weak economy is contributing to hysteresis effects. Indeed, while in normal conditions uncertainty would imply a higher degree of caution for fear of over-shooting, at present the situation is different. The risks of “doing too little” – i.e. that cyclical unemployment becomes structural – outweigh those of “doing too much” – that is, excessive upward wage and price pressures.

As palavras seguintes são mais cuidadosas e polidas, como convém a um banqueiro central. Mas parecem apenas uma forma encoberta de dizer algo muito simples: com a periferia europeia sem margem orçamental para grandes aventuras, e o BCE praticamente de mãos atadas, terão de ser terceiros – isto é, os países do centro da Europa, que não têm constrangimentos financeiros – a usar a política orçamental para expandir a procura interna e contornar os riscos (baixos mas reais) de uma prolongada estagnação da Zona Euro.

Turning to fiscal policy, since 2010 the euro area has suffered from fiscal policy being less available and effective, especially compared with other large advanced economies. This is not so much a consequence of high initial debt ratios – public debt is in aggregate not higher in the euro area than in the US or Japan. It reflects the fact that the central bank in those countries could act and has acted as a backstop for government funding. This is an important reason why markets spared their fiscal authorities the loss of confidence that constrained many euro area governments’ market access. This has in turn allowed fiscal consolidation in the US and Japan to be more backloaded.

Thus, it would be helpful for the overall stance of policy if fiscal policy could play a greater role alongside monetary policy, and I believe there is scope for this, while taking into account our specific initial conditions and legal constraints. These initial conditions include levels of government expenditure and taxation in the euro area that are, in relation to GDP, already among the highest in the world. And we are operating within a set of fiscal rules – the Stability and Growth Pact – which acts as an anchor for confidence and that would be self-defeating to break.

First, the existing flexibility within the rules could be used to better address the weak recovery and to make room for the cost of needed structural reforms.

Second, there is leeway to achieve a more growth-friendly composition of fiscal policies. As a start, it should be possible to lower the tax burden in a budget-neutral way. This strategy could have positive effects even in the short-term if taxes are lowered in those areas where the short-term fiscal multiplier is higher, and expenditures cut in unproductive areas where the multiplier is lower. Research suggests positive second-round effects on business confidence and private investment could also be achieved in the short-term.

Third, in parallel it may be useful to have a discussion on the overall fiscal stance of the euro area. Unlike in other major advanced economies, our fiscal stance is not based on a single budget voted for by a single parliament, but on the aggregation of eighteen national budgets and the EU budget. Stronger coordination among the different national fiscal stances should in principle allow us to achieve a more growth-friendly overall fiscal stance for the euro area.

Fourth, complementary action at the EU level would also seem to be necessary to ensure both an appropriate aggregate position and a large public investment programme – which is consistent with proposals by the incoming President of the European Commission.

P.S.- Ver o comentário de Krugman.

As dores de Espanha

Paul de Grauwe – umas das vozes mais esclarecidas no debate acerca da propagação da crise da dívida soberana – reavalia, no Vox, o contraste entre as situações espanhola e inglesa. Revisiting the pain in Spain reforça a ideia, que o mesmo De Grauwe defendeu a partir de 2010, de que a crise é, em boa medida, uma profecia auto-cumprida.

The ECB’s Outright Monetary Transactions programme was instrumental in reducing Spanish government bond yields. This alleviated the Spanish fiscal position, but did not make it sustainable. The continuing unsustainability of the Spanish government debt has to do with two factors:

  • First while r (the interest rate) declined, g (nominal growth) remained much lower in Spain than in the UK.

The latter was due to the deflationary forces in the Eurozone – themselves a result of excessive austerity and the absence of currency depreciation (which was made possible in the UK thanks to the expansionary monetary policies of the Bank of England). As a result, r – g continued to be positive in Spain, thereby keeping Spain on an explosive debt path.

  • Second, as Spain was kept on an explosive debt path, it was forced to apply stronger austerity measures.

These in fact did not help to solve the Spanish fiscal crisis as it fed back into a low g, keeping Spain on the same explosive debt path. We know from history that it is generally not a good idea to fight excessive debt levels by organising deflation. This lesson from history was forgotten in Europe.

 

 

Consequências sociais da austeridade

Qual é o impacto social das políticas de austeridade? O bom senso sugere alguma relação entre consolidação orçamental e aumento da pobreza. De forma surpreendente, os dados apresentam um desvio significativo face ao que seria sugerido por esta hipótese (fonte: Pedro Magalhães). O problema está nos dados, na hipótese ou noutro lado qualquer?

Chegando tarde a este assunto (veja-se um óptimo comentário de Hugo Mendes, por exemplo), gostaria apenas de acrescentar umas pequenas notas. O caso da pobreza (ver gráfico) é o mais intrigante. Como já foi apontado por vários comentadores, o facto de a linha de pobreza estar indexada ao salário mediano torna a sua leitura complicada, na medida em que torna difícil perceber se o comportamento deste indicador reflecte uma degradação das condições de vida dos mais pobres ou apenas oscilações no indexante. Um problema adicional é que os dados estão mal atribuídos – de forma algo bizarra, nos dados do Eurostat, ‘2012’ quer na verdade dizer ‘2011’. 

Congelando a linha de pobreza ao nível de 2008, e atribuindo os valores aos anos correctos, o resultado aproxima-se um pouco mais do que era esperado.

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Mas permanecem algumas dúvidas. A taxa de pobreza de Portugal, por exemplo, sobe mais ou menos em linha com a média europeia, o que parece estranho tendo em conta a situação do país. Na Grécia, por outro lado, a derrapagem é extraordinária, e muito maior do que seria justificado pela evolução dos principais indicadores macroeconómicos (mais sobre o tópico em baixo).

Será a composição do ajustamento orçamental português mais equitativa? Alguns estudos indicam que não, mas o que gostaria de propor aqui é  que esta questão é de importância limitada para aferir o impacto da consolidação nas taxas de pobreza. Recorro a um exemplo. Imagine-se um processo de ajustamento orçamental que consta única e exclusivamente de um imposto de 50% sobre os rendimentos dos 20% mais ricos. O efeito mecânico desta seria uma redução de salários no ‘topo’, manutenção de salários na ‘base’ e uma consequente diminuição da desigualdade.

Mas a história não termina aqui: depois disto, a redução de salários terá um efeito posterior no consumo das famílias, que acabará por afectar a actividade económica e, consequentemente, o emprego. Assim, para além de efeitos microeconómicos de primeira ordem, é necessário levar em conta os efeitos macroeconómicos de segunda ordem. Os grupos mais vulneráveis podem ser insulados dos efeitos de primeira ordem através de uma cuidadosa calibração das medidas de austeridade (impostos progressivos, cláusulas de salvaguarda, etc.); mas estão tão expostos quanto qualquer outro grupo à contracção do emprego que inevitavelmente se seguirá.

Ora, na medida em que o principal determinante da pobreza é a situação laboral (emprego/desemprego), o segundo efeito tenderá a sobrepor-se ao primeiro. A principal implicação de tudo isto é que a calibração da austeridade não deverá ter grande impacto na variação da taxa de pobreza. Ao mesmo tempo, e na medida em que o canal de transmissão da austeridade à pobreza é a vitalidade do mercado laboral, um processo de consolidação orçamental poderá não afectar a taxa de pobreza se for implementado num momento de crescimento económico.

Podemos exprimir esta ideia comparando a variação da taxa de pobreza com uma medida da variação do emprego e uma medida da austeridade. O segundo painel de cada caso limita-se a retirar a Grécia da amostra. Como se vê, a relação entre austeridade e pobreza praticamente desaparece quando o caso grego é eliminado. Isto porque a pobreza na Grécia aumentou muito mais do que se esperava tendo em conta quer o ajustamento orçamental quer o aumento do desemprego.

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Voltando à questão inicial: como se explica o comportamento da Grécia e de Portugal? Aqui vai um palpite (não completamente desinformado, mas ainda assim um palpite). Se ambos os países reagem de forma diferente à subida do desemprego, é possível que isto resulte de o desemprego representar um fardo diferente consoante a nacionalidade. Imagine-se, por exemplo, que a transição emprego/desemprego na Grécia é muito mais dolorosa, em termos de rendimento perdido, do que a mesma transição em Portugal – por exemplo, porque a taxa de substituição (salário/subsídio de desemprego) é menor.

De facto, é precisamente isto que acontece. Do OECD Benefits and Wages Statistics:

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Irlanda vs. Portugal

O desejo manifestado pela Irlanda em regressar aos mercados pelo seu próprio pé – isto é, sem a rede de segurança de um Programa Cautelar – gerou um debate acalorado em torno dos requisitos que viabilizam esta opção. Um dos argumentos mais repetido é que a Irlanda faz um ajustamento mais duro do que o português, e que foi este espírito voluntarista e espartano que a credibilizou junto dos mercados internacionais. Esta conclusão tem provavelmente um fundo de verdade; mas convém introduzir algumas nuances.

Vários jornais e artigos de opinião sugerem comparações e chegam a números que são, a todos os títulos, aberrantes. Por exemplo, é muito repetido um suposto “corte de despesa” irlandês no valor de quase 30 mil milhões de euros – cerca de 30% do PIB. Fala-se também em ajustamentos da ordem dos 20 pontos percentuais do Produto.

Grande parte desta confusão resulta do facto de se comparar o incomparável. O saldo orçamental irlandês de 2010 está artificialmente empolado pela ajuda à banca, que aparece nas contas como uma medida one-off nesse ano e que, desaparecendo daí em diante, produz uma melhoria automática do défice público. Essa ajuda, por sua vez, implica uma subida brutal da dívida pública. A despesa com juros correspondente faz disparar os gastos e torna difíceis as comparações de despesa corrente ao longo dos vários anos.

Não há formas perfeitas de medir a austeridade, mas há pelo menos alguns métodos que permitem ultrapassar estes inconvenientes. O primeiro é comparar a variação de saldos estruturais. O segundo consiste em somar as medidas de consolidação em volume (para perceber melhor as duas opções, ler este post). Os resultados, para o período 2010-2013, aparecem em baixo.

Sem título

As duas medidas dão resultados sensivelmente semelhantes e mostram que o ajustamento português até terá sido mais acentuado do que o irlandês. Apesar de os cálculos estarem ligeiramente enviesados devido à escolha do ano de base (2011, quando Portugal começou a consolidar mas a Irlanda já levava um ano de austeridade), corrigir este factor não alteraria substancialmente as conclusões: não parece haver razões para acreditar que o Governo irlandês foi mais duro do que o português.

Como se justifica então as condições que a Irlanda consegue obter nas emissões de dívida pública? Provavelmente, é uma questão de expectativas. Os mercados interessam-se com a solvência dos Estados – uma condição que não depende apenas da orientação da política orçamental hoje mas também da orientação esperada que a mesma política orçamental terá amanhã. As medidas de austeridade só são úteis se houver a certeza de que não serão revertidas num período posterior. A condição essencial é a credibilidade.

No caso português, os pacotes de austeridade melhoram a situação orçamental, mas não dão indicações seguras em relação ao futuro da política orçamental. As medidas são apresentadas como uma condição imposta pelos credores para concederem financiamento a Portugal, são permanentemente postas em causa pelas principais forças sociais e políticas e o espectro da renegociação da dívida paira sempre no horizonte. A isto soma-se o facto, bastante problemático, de a consolidação só ter efectivamente começado em 2011, quando a Troika aterrou em Portugal. Tudo isto reforça a percepção dos credores de que a austeridade é feita muito mais por obrigação do que por convicção. Os cortes salariais são muito mais uma medida do nosso desespero do que da nossa credibilidade.

A Irlanda, por sua vez, começou a consolidar as contas logo em 2010, bem antes de pedir ajuda formal ao FMI e à União Europeia. O plano de consolidação tem um apoio substancialmente mais sólido do que o português e não vive na incerteza permanente em relação àquilo que o poder judicial deixará, ou não, ser feito em sede orçamental. O facto de no imaginário colectivo a Irlanda não estar associada ao “estigma latino” também ajudará, reconheça-se, a reforçar esta percepção. Mas as percepções também se promovem, e a Irlanda soube, nos momentos certos, fazer um marketing apropriado.

A lição a retirar daqui não é, portanto, que quanto mais duro e violento for o ajustamento, melhor. Mas sim que dar segurança em relação à política orçamental futura é um activo inestimável. Na ausência de um historial de credibilidade e confiança como o irlandês, esta segurança terá de ser conquistada, à custa de sinais que confirmem o compromisso português: consensos políticos, alterações legislativas (do tipo “amarrar as próprias mãos”) e novos acordos entre os parceiros sociais.

O que o FMI queria de facto dizer

Houve uma grande polémica acerca do policy paper do FMI. Muita gente disse que o FMI estava a admitir que ‘a austeridade é auto-destrutiva’, que a sua receita estava errada e que a abordagem aos problemas da periferia europeia foi mal concebida desde o início.

Claro que não foi bem isso que o FMI disse. Entre outras coisas que tiveram menos tempo de antena, o FMI afirmou que muitos países têm de tornar as suas contas públicas mais transparentes; que é necessário promover a criação de ‘Conselhos fiscais’ para que a memória das crises não se desvaneça facilmente; que a dívida pública deveria ser reduzida para lá dos 60% do PIB; e que é necessário afinar as regras orçamentais já existentes.

Mas é verdade que, num conjunto tão rico de prescrições, o FMI admitiu de facto um erro importante: a má quantificação do impacto que a consolidação orçamental tem na economia, nas finanças públicas e na coesão social. As implicações deste ‘mea culpa’, porém, são bastante diferentes das que foram extraídas por vários analistas que se aventuraram na exegese do paper do Fundo.

A melhor forma de clarificar aquilo que o FMI quis de facto dizer é mostrar alguns números. Para isso, criei um pequeníssimo modelo que simula a reacção de uma economia a choques externos – sejam ao nível do crescimento, sejam ao nível orçamental. Este modelo permite não só explicar o que é que o FMI queria dizer quando faz referência à ‘self defeating austerity’ (uma pista antecipada: a ideia aqui não é que não é preciso consolidar as contas), mas também por que é que os seus argumentos dificilmente terão implicações directas para países como Portugal.

A economia do modelo – chamemos-lhe Austéria – cresce todos os anos a uma taxa de 1%. O défice orçamental inicial é de 4% do PIB, a dívida pública está nos 70% e a taxa de juro revelante é de 4,5%. A despesa pública é actualizada todos os anos tendo em conta a inflação (2%) e a receita fiscal cresce em linha com o PIB nominal. Com estes ingredientes, o Governo de Austéria não tem de se preocupar com a sustentabilidade das contas públicas. O défice vai mingar pouco a pouco e o ‘pico’ da dívida pública será atingido dentro de 10 anos, começando a descer a partir daí.

Cenário 1

Mas suponha-se agora que há um choque externo e que o crescimento no primeiro ano da ‘história’ de Austéria passa de 1% para -4%, seguido de um ano de estagnação do PIB. Suponha-se ainda que o choque afecta o sistema bancário, obrigando o Estado a uma operação one-off de recapitalização no valor de 10% do PIB.

Neste caso, o cenário 1 transforma-se no cenário 2 e as contas de Austéria ficam mais ou menos assim:

Cenário 2

Chamo a atenção para dois pontos. Primeiro, que a situação é claramente insustentável. Com a dívida pública a crescer indefinidamente, e prestes a ultrapassar os 100% do PIB dentro de dois anos, é óbvio que será necessário fazer alguma coisa para impedir esta trajectória de se materializar. Nem o FMI, nem qualquer outro observador razoável, pôs em causa a necessidade deste ajustamento orçamental.

Segundo, note-se também que o problema orçamental decorre única e exclusivamente da recessão económica, pelo que não faz sentido acusar o Governo de Austéria de ter sido irresponsável ou esbanjador. Mas o facto de não haver um culpado com rosto não torna o ajustamento orçamental menos necessário. A questão da culpa, aqui, é irrelevante.

Perante esta situação, o Governo implementa um plano de consolidação de 6% do PIB, repartido ao longo dos três anos seguintes (isto é, t+3, t+4 e t+5). Assumindo que a consolidação tem pouco impacto na economia (multiplicador de 0,5), o plano serviria para conduzir Austéria ao cenário 3. Se tudo correr bem, dentro de cinco anos a dívida pública já está a diminuir.

Cenário 3

É aqui que entra o FMI. Primeiro, argumentando que os multiplicadores são mais altos. E esta pequena correcção tem implicações importantes. Se usarmos um multiplicador mais razoável, na casa de 1,3, as contas ficam sensivelmente diferente. E o défice, em vez de evoluir de acordo com o cenário 3 postulado pelo Governo de Austéria, vai ficar mais ou menos assim:

Imagem 4

Em vez de um défice na casa de 1% do PIB ao quinto ano (cenário 3), o défice estará, na realidade, mais perto dos 4% (cenário FMI). Esta é uma diferença enorme de previsão dos resultados, que decorre apenas da revisão do multiplicador.

Mas o FMI diz ainda que é preciso levar em conta o efeito do denominador (isto é, o PIB), que tende a ser exacerbado quando se olha para a dívida pública, em vez do défice. E acrescenta que a austeridade excessiva pode minar o apoio político às forças que a promovem, pelo que tem um ‘prazo de validade’ mais curto do que os 10 anos que aparecem no gráfico anterior.

Ora, se olharmos para a dívida pública num horizonte temporal de seis anos, o resultado é o seguinte:

Imagem 5

Contra todas as expectativas, a austeridade aumentou a dívida pública, em vez de a reduzir. Num prazo mais longo, a estratégia do Governo de Austéria, mesmo assumindo multiplicadores elevados, tem de facto grandes ganhos orçamentais. Mas se olharmos para um indicador mais restrito, num prazo relativamente curto, a austeridade pode de facto ser auto-destrutiva.

Daqui não se segue que Austéria não tenha de ajustar o seu orçamento – a trajectória financeira é claramente insustentável e, caso nada seja feito, rapidamente deixará de haver investidores disponíveis para financiar o défice público. O que o FMI diz é, simplesmente, que a consolidação ‘à bruta’ não a melhor maneira de fazer este ajustamento, e que há alternativas mais eficientes e menos dolorosas.

A mais óbvia é protelar o ajustamento até um período em que os multiplicadores sejam mais baixos, de maneira a mitigar o efeito de feedback negativo que a economia tem nas finanças públicas. Na simulação de baixo, apresento resultados para uma consolidação modesta, de 1,5% do PIB em t+5 e mais 2% divididos entre t+6 e t+7. O multiplicador é de 0,5 (cenário 4), capturando o facto de o impacto da consolidação ser inferior numa altura em que a economia já esteja a crescer.

Os resultados podem ainda ser fortalecidos através de reformas estruturais que aumentem o crescimento potencial. Porque não há grande evidência relativamente ao momento em que os resultados das reformas se cristalizam, bem como à magnitude do seu verdadeiro impacto, assumi um valor conservador: as reformas fazem com que o crescimento passe de 1 para 1,5% a partir de t+5 (cenário 5).

Imagem 6

A consolidação ‘pausada’ é, nestas circunstâncias, claramente mais eficaz. As diferenças ao nível dos resultados de défice e da dívida, face ao cenário 3 proposto pelo Governo de Austéria, são marginalmente positivas, no caso da versão plain vanilla (4), ou razoavelmente positivas, na versão ‘adoçicada’ com reformas estruturais (5).

Mas tudo isto é conseguido através de um sacrifício social e económico muito inferior:

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Infelizmente, não é fácil transpor estas recomendações para um país como Portugal. Mas isso fica para outro post.

Update: O FMI acabou de publicar uma nota de discussão (Dealing with high debt in an era of low growth) em que coloca a questão da velocidade do ajustamento mais ou menos nestes termos. As simulações do FMI chegam a conclusões qualitativamente semelhantes às deste post, embora claramente mais ricas do ponto de vista conceptual. Em particular, o modelo do FMI permite introduzir um importante mecanismo de feedback entre a política orçamental e a economia e finanças públicas: a sensibilidade da taxa de juro às actividade económica e à dívida pública.

Nota: O modelo assume que os efeitos dos choques persistem ao longo do tempo. Ou seja, que crescimentos abaixo da tendência não são posteriormente compensados por crescimentos acima da tendência. Este pressusto é algo violento, sendo natural que pelo menos uma parte do efeito dos choques seja, ainda que parcialmente, revertido nos anos seguintes. Por essa razão, os resultados apresentados devem ser vistos como ‘limites superiores’ tipo de efeito que se está a tentar clarificar. Mais sobre isto nos comentários. 

O ‘mea culpa’ do FMI

O policy paper do FMI que conclui que a austeridade tem de ser doseada está a ser lido por muita gente como um mea culpa do Fundo. Há que distinguir, nesta polémica, duas questões diferentes.

A primeira é a questão do impacto efectivo das políticas de austeridade. A este nível, o policy paper não acrescenta muito ao que já se sabia, e funciona muito mais como uma súmula doutrinária do que propriamente como um contributo inovador para a discussão académica. Quem esteve atento à investigação do FMI ao longo dos últimos dois anos sabe que os técnicos do Fundo já concluíram há muito que não há austeridade expansionista (Expansionary Austerity – new international evidence), que a dívida pública pode aumentar na sequência de um choque orçamental (The challenge of debt reduction during fiscal consolidation), que o impacto da austeridade é superior em períodos recessivos (Fiscal multipliers and the state of the economy, Sucessfull austerity in the USA, Europe and Japan) e que os multiplicadores foram severamente subestimados em resultado destas nuances (Growth Forecast Errors and Fiscal multipliers).

Olivier Blanchard, economista-chefe, e Carlo Cottarelli, director do Departamento de Asssuntos Orçamentais, exploraram as implicações destas descobertas em dois textos publicados no Vox: Fiscal consolidation: at what speed?Fiscal consolidation: too much of a good thing. A conclusão é mais ou menos a mesma: dadas as circunstâncias actuais – taxas de juro a 0% e contracção global da procura, qualquer processo de consolidação deve ser lento e moderado. Os pacotes devem sobretudo tornar claro que os défices futuros vão descer, de maneira a evitar disrupções nas expectativas dos mercados financeiros; mas as medidas de consolidação efectivas devem ser reduzidas ao mínimo, dando apenas um sinal credível de que a promessa de menos défices amanhã serÁ de facto cumprida.

Mas é mais complicado perceber o que podem países sem moeda própria fazer perante esta evidência. Estes países dependem do apoio de financiadores externos (Troika e/ou BCE), que têm de ser convencidos de que o dinheiro será devolvido mais tarde. Ora, esta questão decorre em paralelo à questão técnica do impacto efectivo da consolidação orçamental. De nada vale a um país argumentar que a consolidação orçamental está a ser mais nociva do que se pensava, se a alternativa implicar, para o financiador oficial, um aumento de exposição a este mesmo país (veja-se os argumentos de Marco Buti, da Comissão Europeia, em Beyond the austerity myth, e uma simulação numérica aqui). Sem resolver este problema, é normal que as sementes lançadas pelo Departamento de Investigação do Fundo não produzam frutos que se vejam*.

*Note-se que o facto de vários actores políticos se recusarem sequer a admitir este problema não só não ajuda a resolvê-lo como contribui efectivamente para o exacerbar, por transmitir aos credores internacionais a ideia de que Portugal não consegue, sequer, perceber o que está em jogo.