Que aconteceu à regra 2:1 na função pública?

Uma das medidas de consolidação orçamental anunciada para 2016 era a regra 2/1: por cada duas saídas na Administração Pública seria admitido apenas um novo trabalhador. O princípio é simples e interessante: em vez recorrer à desagradável figura do despedimento, o Estado pode limitar-se a não substituir os funcionários que abandonam (por idade ou por desejo) o serviço, reduzindo assim a sua despesa com salários sem contribuir para o desemprego.

Em 2016, esta medida devia valer cerca de 100 milhões€. E a respectiva execução deve estar a correr bem, porque no novo Orçamento ela é prolongada até 2017, e o seu valor reforçado para 122M€.

Mas no decurso de um trabalho que estou a fazer acabei por dar de caras com os números do Emprego Público, compilados pela DGAEP. E fiquei surpreendido por descobrir que, pelo menos no primeiro semestre do ano, não há sinais da regra 2:1 estar em vigor. Pelo contrário, o número de funcionários até aumentou ligeiramente.

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Podia dar-se o caso de as saídas de trabalhadores se concentrarem no terceiro trimestre , pelo que só na próxima divulgação de dados (relativa a Setembro) seria possível avaliar com um mínimo de rigor o grau de cumprimento da regra.

Mas a DGAEP fornece dados suficientemente granulares para que se possa quantificar não apenas o número líquido de funcionários mas também os fluxos brutos de entradas e saídas. Esses dados mostram que no primeiro semestre já houve 32 mil saídas. Oportunidades para reduzir o emprego não faltaram. Mas as saídas foram mais do que compensadas por um número de entradas ligeiramente superior.

Na verdade, os números são suficientemente detalhados para que possamos calcular um rácio de substituição por diferentes níveis de administração. Nas minhas contas eliminei todas as categorias onde havia manifestamente poucas saídas (menos de 300 em 2016), para limpar algum ruído introduzido por micro-ministérios; e depois dividi as novas entradas pelo número de saídas. Até agora, nenhum Ministério cumpriu a regra 2:1.

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Já agora, o facto de ter havido eleições nos Açores este ano, bem como o facto de a Madeira continuar sob vigilância apertada na sequência do pedido de ajuda financeira, não devem ser alheios aos respectivos rácios de substituição.

Mas o emprego público não é propriamente uma área que domine bem, e é possível que haja uma série de subtilezas que me estejam a escapar. E por isso deixava a pergunta aos leitores, sobretudo aos que trabalham no Estado: até que ponto a regra, que foi apresentada a Bruxelas e ‘conta’ como medida de consolidação, está a ser efectivamente cumprida pelos serviços?

Podem usar a caixa de comentários (ou, se preferirem anonimato, o e-mail no canto superior do blogue).

P.S.– Um leitor sugeriu que os posts acerca das finanças públicas fossem arquivados num separador especializado, para facilitar a pesquisa a quem só está interessado em seguir a situação orçamental do país. Parece-me uma óptima ideia, e por isso a partir de agora há duas tags especializadas: uma para as finanças públicas e execução orçamental – Observatório das Contas Públicas – e outra para a conjuntura económica do país: crescimento, emprego, e por aí fora. Está no Observatório de Conjuntura Económica. E até há um chapéuzinho para os dois, na categoria Portugal: Observatório(s). Os nomes são educadamente roubados a Pedro Pita Barros, que inaugurou faz uma análise mensal da dívida dos hospitais.
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Orçamento à lupa: não, não muda de figura

Não foi preciso esperar muito pelo relatório da UTAO acerca do Orçamento do Estado para 2017. O documento final só deve ser publicada nos próximos dias, mas por agora já está disponível uma versão preliminar (aqui). O diagnóstico, infelizmente, é pouco reconfortante.

Os problemas  começam desde logo na qualidade (e quantidade) da informação disponibilizada. Faltam dados da execução orçamental de 2016, números desagregados acerca da cobrança de impostos, explicações sobre algumas das rubricas com oscilações mais agudas e os valores exactos das cativações. Ao todo foram 16 questões endereçadas à Direcção-Geral do Orçamento e ao Gabinete de Planeamento, Estratégia e Relações Internacionais (GPEARI) do Ministério das Finanças que ficaram sem resposta.

Em causa estão os valores mais finos do Orçamento: não são necessários para fazer uma avaliação global da política orçamental, nem são, presumo, analisados por Bruxelas, que se concentra nos valores globais reportados de acordo com as regras do Eurostat (Contabilidade Nacional). Também por isso, não dei pela falta do reporte dos dados quando li o OE, já que do ponto de vista das metas do défice o que conta mesmo é a Contabilidade Nacional.

Mas o facto de os números não serem relevantes para Bruxelas não os torna irrelevantes para o Parlamento, que é suposto escrutinar o Orçamento. Até porque é suposto os valores em Contabilidade Nacional serem obtidos por transformação e agregação dos valores mais ‘miudinhos’, o que levanta a dúvida legítima acerca do rigor e correcção dos primeiros. Tendo isto em conta, não é de estranhar o destaque que a imprensa está a dar ao caso do “apagão” dos números do Orçamento.

O segundo problema está na coerência global do documento. O Orçamento propõe uma consolidação orçamental de 0,8% do PIB em 2017, alicerçada num ajustamento estrutural de 0,6%. Mas entre as metas que lá estão e as medidas que as suportam parece haver uma distância considerável. Quando fiz as contas – e não é fácil fazê-las, porque a metodologia seguida não é clara – concluí que as medidas discricionárias serviriam talvez para melhorar o saldo estrutural em 0,03% do PIB. Ou seja: na prática, nada mudava.

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A UTAO seguiu um atalho diferente para analisar a mesma questão. Mas a conclusão é semelhante:

Com efeito, tomando por base o cenário de políticas invariantes para 2017 do Conselho das Finanças Públicas ou da Comissão Europeia, a dimensão das medidas subjacentes ao OE/2017 poderá apontar para uma degradação ou relativa manutenção do saldo estrutural de 2016 para 2017, não respeitando portanto a restrição orçamental a que as finanças públicas portuguesas se encontram vinculadas no âmbito do ajustamento estrutural.

A diferença entre o que está corporizado em medidas e o que está enunciado como objectivo é muito substancial. Na prática podemos estar a falar de 0,6% do PIB – qualquer coisa como 1.150M€.

Não é líquido que a Comissão Europeia faça uma avaliação tão rígida das normas, e que peça explicitamente medidas adicionais desta dimensão – de resto, a própria UTAO faz essa ressalva. Mas depois da brincadeira do último orçamento, que teve efeitos reputacionaisreputacionais e materiais tão grandes,  era de evitar um remake do episódio. Não estraguem tudo quando as coisas se começam a compor.

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Investimento Público: uma comparação alternativa

Um dos exemplos mais engraçados da relevância da Economia Comportamental (sigam o link se não conhecem, e depois vão a correr ler isto) é o regime de subscrições da Economist.

Economist tem – ou tinha, há uns anos – três opções de assinatura: a) assinatura on-line por 59$; b) assinatura da versão impressa por 125$; e c) assinatura de ambas as versões por 125$. O que parece estranho, porque ninguém no seu perfeito juízo preferiria pagar 125$ para ter a versão impressa quando pode ter o pacote completo pelo mesmo montante. O que é a opção b) está ali a fazer? Será a Economist assim tão cega que não perceba que ninguém vai escolher esta opção?

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OE 2017 visto de cima

O Orçamento do Estado para 2017 foi apresentado há cinco dias, e por esta altura já se conhecem as principais opções, o detalhe de algumas medidas e até os alçapões do documento. Também já se encontram por aí boas análises sectoriais – Saúde e Educação, por exemplo – e aqueles guias muito úteis do tipo ‘o-que-muda-para-quem’ (mais as inevitáveis simulações de impostos).

Portanto, agora só falta o mais importante: uma visão global do documento, que contraste as metas com as medidas e permita perceber se os objectivos são alcançáveis. E para isso vamos ter de esperar pelo parecer do Conselho das Finanças Públicas. Até lá, aqui ficam as minhas impressões.

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Política orçamental: um resumo das lições da crise

O gráfico de Jason Furman acerca da descida das taxas de juro é importante (ver post anterior),  mas é só uma pequeníssima parte de uma excelente apresentação que está disponível no site da Casa Branca.

A apresentação é muito simples e resume, em menos de 15 páginas, praticamente todas as novidades que foram sendo descobertas ao longo dos últimos cinco ou seis anos no domínio da política orçamental. A conclusão do autor, com que eu concordo de alma e coração (sigam a tag correspondente e percebem porquê), é que aprendemos muita, muita coisa. E que em muitos domínios as conclusões a que se chegou divergem de forma substancial daquilo que se tomava como quase certo há uns 15 anos.

Qual é o impacto da política orçamental no crescimento a curto prazo? Em que circunstâncias pode um investimento pagar-se a si mesmo? Em que medida é que a estabilização macroeconómica pode ficar nas mãos do Banco Central, sem apoio do Tesouro? Quanta dívida pública consegue um país suportar antes de começarem a acontecer coisas feias? Para muitas destas questões a resposta informada, hoje em dia, é diferente da que prevalecia antes da crise. Para ler o resumo basta puxar pela aba de baixo.

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Aqui entre nós que ninguém nos ouve

O Bruno Faria Lopes escreveu um excelente texto no Negócios (mais um), a chamar novamente a atenção para um problema que passa frequentemente longe do radar da imprensa nacional: a percepção cada vez mais negativa que ‘lá fora’ se vai fazendo de Portugal. Vale a pena ler o artigo todo e passar os olhos pelas manchetes que o Bruno compilou, o que o leva a escrever que:

São intervenções cheias de “ses”, que misturam realidade, preconceito e interesse próprio? Em parte sim. Mas, no final do dia, isso interessa pouco. A cadência impiedosa destas notícias e análises é um sinal preocupante da consolidação de uma história, de uma “narrativa” sobre Portugal. O contraste entre esta e o ambiente político no país é grande – e o problema maior de percepção está no lado que mais tem a perder, ou seja, cá dentro.O BCE anestesia o mercado e Portugal paga hoje só 3% a dez anos para se financiar? Sim, Mario Draghi tem a mão em cima da tampa. Mas lá dentro, na panela, vai fervendo um caldo cada vez mais tóxico.

Eu acrescentaria duas coisas. A primeira é que estes sinais começam a complementar-se com outros, que não me deixam mais confortável – em particular, a tendência para desconsiderar os alertas como chantagem externa, ou como sinal de uma enorme conspiração (com jornalistas colaboracionistas e tudo) para pressionar o Governo a fazer alguma coisa diferente. Há em tudo isto um cheirinho a 2010 que, com as taxas de juro em 3,3%, era perfeitamente  dispensável.

A segunda coisa a acrescentar é que os receios de que se ouve falar têm uma tradução mais concreta e palpável do que apenas um punhado de notícias na imprensa internacional. Vejamos porquê.

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Quem está a ganhar mais com o Orçamento 2016?

A maior parte das pessoas informadas sabe que a análise da execução orçamental tem uma série de subtilezas que tornam a tarefa bastante espinhosa. Por exemplo, se eu quiser saber o que é que os decisores políticos andam a fazer com o subsídio de desemprego, não chega olhar para a despesa com subsídios da Segurança Social. Estes gastos são afectados pelo stock total de desempregados, por efeitos inerciais relacionados com o número de beneficiários que atingiu o período limite de elegibilidade, pelo valor da prestação média, e por aí fora. As alterações concretas introduzidas pelo Governo são apenas um entre muitos factores.

Claro que na prática pouca gente tem estas cautelas, e não falta quem olhe para os valores brutos para extrair grandes conclusões. Já estou habituado a ver aumentos da receita fiscal a serem lidos como “enormes aumentos de impostos”, mesmo que essa subida resulte de um aumento da base tributável e se verifique ao mesmo tempo que as taxas efectivas descem. E, se toda a gente faz isto por sistema, por que é que não me posso dar a esse prazer pelo menos de vez em quando?

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E, porque a execução orçamental não é só despesa, em baixo fica também um quadro com os principais impostos. A razão pela qual a separação é importante porque os impostos indirectos (IVA, etc.) são pagos por toda a gente que consome em Portugal, ao passo que os impostos directos recaem sobretudo sobre os mais afluentes (no caso do IRS, cerca de metade das famílias não paga qualquer imposto).

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Os dados vêm da DGO. A demagogia fui eu que acrescentei – e, apesar de achar que este género de números não diz necessariamente muita coisa, a verdade é que neste caso concreto até acho que há ali qualquer coisa. Sobre isso, ler As consequências redistributivas de um Governo de Esquerda (e uma série de posts que se seguiu: 1, 2, 3, 4).