O fim da austeridade?

Este foi o tema da semana passada. O ministro puxou pelo assunto em entrevista, o Eco dedicou-lhe um fact-checking e o Negócios fez um especial sobre o assunto. Eu também meti a colher, mas o formato rígido de um impresso, sem espaço para gráficos e com caracteres fixos, não se presta a grandes pedagogias. Por isso aqui vai, em formato FAQ, uma explicação um pouco mais completa.

• Afinal a austeridade acabou ou não?

Um dos problemas destas conversas é que nunca ninguém é muito concreto acerca do que se entende por ‘austeridade’. A ‘austeridade’ pode ser tudo e um par de botas. É como o ‘capital’, um termo que no mundo financeiro designa várias formas de armazenar riqueza (depósitos, moeda, etc.), mas que na contabilidade nacional representa elementos físicos usados na produção de outros bens (maquinaria, estradas, edifícios, patentes, etc.). Para sabermos a quantas andamos, é importante começar por clarificar os termos e acertar definições. Neste texto, usarei o termo ‘austeridade’ com o sentido – implícito – que lhe foi atribuído de 2010 em diante: um conjunto de medidas orçamentais que têm o propósito de reduzir o défice, e que se materializam em reduções de despesa ou aumentos de impostos (nota: estou, portanto, a deixar de fora coisas como reformas estruturais sem impacto orçamental, ou medidas de cariz regulatório).

• Ok. Mas de acordo com essa definição a austeridade começou a ser parcialmente removida, certo? O aumento de impostos de 2013 continua, mas a sobretaxa está quase a ser anulada, o corte de salários na função pública desapareceu, o IVA da restauração foi reduzido…

Errrr…. Bom, não. Quer dizer, vamos por partes.

É verdade que há medidas de consolidação adoptadas no período anterior que foram removidas completa ou parcialmente. Esses três elementos são muito emblemáticos, e podíamos acrescentar-lhes outros: a Contribuição Extraordinária de Solidariedade sobre as pensões mais altas, algumas mexidas no Rendimento Social de Inserção e Complemento Solidário para Idosos e por aí fora. Desse ponto de vista, há uma parte da austeridade que saiu de campo.

Mas houve nova austeridade a entrar em campo. Uma parte foi aprovada pela Assembleia da República, sob a forma de alterações nos impostos indirectos. A outra não passou directamente pelo crivo do Parlamento, mas não foi menos real por causa disso. Houve cortes na despesa com bens e serviços, reduções de Investimento Público, corte de subsídios e por aí fora. Tudo isto está detalhado nos relatórios do Orçamento do Estado ou nas avaliações do Conselho das Finanças Públicas. Não há aqui fantasmas, é só abrir os documentos e ler.

O primeiro lote de medidas é muito mais saliente e visível, porque os cortes de salários e impostos têm de ser legislados e discutidos em Plenário. A sobretaxa de IRS tem um impacto mediático que um congelamento de gastos nunca poderia ter. E isto é relevante. É por isso que quem parte da anecdotavel evidence (‘ah, mas eles fizeram isto!’) acabará sempre concluir que a austeridade tem sido pelo menos parcialmente revertida. Mas se queremos ter uma avaliação conjunta e global do que está a acontecer é preciso ir mais longe – é preciso contabilizar todas as medidas, de forma sistemática e organizada, levando em devida conta o seu impacto orçamental.

• Mas há algum cálculo fiável disso, ou é tudo blábláblá?

Por acaso há. Uma forma de medir a orientação global da política orçamental é olhar para o saldo orçamental estrutural (SOE), que é um indicador calculado por tudo aquilo que é organismo internacional. Vejamos as coisas da seguinte maneira: em princípio, para medirmos a evolução dos impostos e das despesas do Estado bastaria olharmos para a variação do défice orçamental. Mas a variação do défice também é afectada por muitas outras coisas que não são determinadas pelo Governo: o ciclo económico, booms de activos, etc. A ideia do SOE é expurgar do défice estes factores de perturbação – de forma a que as oscilações remanescentes possam ser directamente imputadas às acções do Governo. Ou seja, a variação do SOE é uma medida indirecta da ‘austeridade’ imposta pelo Orçamento anual.

O que nos diz o SOE? Basicamente, que em 2016 houve o saldo líquido entre medidas de ‘reversão de austeridade’ e ‘implementação de austeridade’ foi positivo para o segundo termo – marginalmente positivo, mas ainda assim positivo.

Para 2017, o Orçamento do Estado prevê algo semelhante. A ‘dose’, claro, é muito mais baixa do que em 2011 e 2012, mas reparem que estamos a falar de medidas adicionais. A dose de 2016 e 2017 é aplicada sobre sucessivas doses de 2011-2014 que se foram somando umas às outras.

• Mas o SOE não é aquela coisa estranha que toda a gente critica e cujo cálculo a Comissão Europeia está a rever?

Sim, é (e felizmente, diria eu). O SOE tem alguns problemas técnicos, sobretudo em situações de grande output gap, mas têm vindo a ser desenvolvidas métricas alternativas, como o discretionary fiscal effort, ou a ‘métrica narrativa dos choques orçamentais’. Qualquer um chega mais ou menos às mesmas conclusões: os anos de 2016 foram de pequena austeridade adicional ou, no máximo, manutenção da austeridade anterior (ou seja, todas as reversões foram ‘compensadas’ com novas medidas).

(Já agora: o ano de 2014 surge, estranhamente, como um ano de ‘expansão orçamental’. Parece-me que isto resulta do facto de os técnicos da Comissão Europeia terem classificado como medida expansionista o aumento de capital do Novo Banco. Desagreguei as medidas por categoria, para tornar mais transparente a questão).

• Percebo que é preciso ter um olhar global, mas parece-me que a austeridade não é toda igual. Cortar salários e subir impostos não é a mesma coisa que não fazer um investimento. Eu prefiro ficar sem mais uma estrada do que sem uma parte do meu vencimento. Não devíamos levar em conta estas nuances?

Há muitas nuances a levar em conta, mas não dessa forma, nem de acordo com essa dicotomia. A distinção “medidas que retiram rendimento” e “medidas que não retiram” é um erro conceptual.

À primeira vista, essa distinção faz sentido. Eu sinto no meu bolso a sobretaxa de IRS, da mesma forma que os funcionários públicos sentem o corte salarial de 2011, ou a retenção dos subsídios de 2012. A minha percepção de um corte no investimento público é muito mais indirecta e mediada. Mas o investimento e os bens e serviços cortados também são rendimento – são rendimento das empresas que fornecem bens e serviços ao Estado, ou que com eles contratualizam obras públicas. Essas empresas têm de ter receitas para pagar salários e gerar lucros, e se não houver facturação não haverá nem um nem outro. O conceito de rendimento é um pouco mais lato do que ‘aquilo que aparece no recibo de vencimento’. Toda a despesa pública é sempre rendimento de alguém.

Um exemplo concreto, necessariamente extremado, para clarificar o ponto. Imagine-se que o Estado reduz o salário dos professores do Ensino Básico em 10% e, em contrapartida, aumenta o valor contratualizado com os professores que trabalham em regime de recibos verdes. O que é que aconteceu aqui? Um corte nos salários, compensado com um aumento da aquisição de bens e serviços. Mas a única diferença é mesmo as rubricas em que a DGO vai registar a despesa que mudou de destinatário. A ideia de que há rubricas que representam “corte de rendimento” e outras que são “poupanças” só faria sentido se o Estado estivesse a deitar dinheiro ao mar – mas, por norma, a despesa pública tem sempre um destinatário.

• Entao é tudo igual?

Não, não é. A questão é que as diferenças não residem nessa dicotomia artificial. Há sobretudo dois ‘eixos’ ao longo dos quais a austeridade não é toda igual. E nenhum deles tem que ver com o disparate da “austeridade que tira rendimento”.

O primeiro é que dois pacotes de medidas com o mesmo impacto orçamental podem ter impactos radicalmente diferentes. Por exemplo, cortar 100M€ de Rendimento Social de Inserção não é a mesma coisa que cortar 100M€ sobre os salários mais altos através de mudanças no IRS. O impacto orçamental é semelhante, mas os alvos são diferentes e o sofrimento infligido, presume-se, também será.

Estas são diferenças importantes, mas não me parece que seja isto que esteja no cerne no debate sobre a ‘austeridade’. Nunca vi ninguém verdadeiramente interessado em saber quem são, do ponto de vista da hierarquia de rendimentos, os grandes beneficiários das reversões feitas nos últimos anos (ver aqui também) – coisas como o IVA da restauração, o corte salarial da função pública, a sobretaxa, etc. Nem em saber quem são os maiores prejudicados das medidas compensatórias adoptadas.

Novamente, não estou a negar a importância do debate em torno das características redistributivas da ‘austeridade’ – apenas a notar que este não tem sido este o ângulo de análise de quem discute os últimos dois orçamentos. A discussão parece não sair deste conveniente ‘devolver salários é bom porque é rendimento, cortar investimento não faz mal porque é outra coisa qualquer’.

• E o segundo eixo…?

O segundo eixo é um pouco mais técnico. As medidas orçamentais não têm apenas um impacto directo. A injecção de um determinado rendimento na economia – através da reposição de um salário, da redução de um imposto ou da aquisição de um bem ou serviço – começa por afectar primeiramente o agente que dela beneficia, mas o processo não acaba aí. Esse agente vai fazer alguma coisa com o rendimento adicional, e são estes efeitos secundários que determinam em boa parte o impacto económico da medida.

• Isso é aquela questão dos multiplicadores, certo?

Exacto. Todas as medidas de expansão orçamental aumentam o rendimento de alguém. Mas se eu estiver interessado em maximizar o rendimento global (vamos esquecer as questões redistributivas por agora), então devo concentrar-me nas medidas que têm um efeito multiplicador maior. Isto é, aquelas que, para além do impacto directo no rendimento do agente, geram um Produto adicional maior – um PIB, que por sua vez, aumenta o rendimento de outras pessoas algures na economia. Em teoria, uma política orçamental neutra pode ser expansionista se trocar medidas de ‘baixo multiplicador’ por medidas de ‘alto multiplicador’. Isto é mais ou menos a ideia por detrás do balanced budget multiplier.

• Ok. E que rubricas são essas?

Nos últimos anos (isto é, entre 2010 e 2013…) tem havido uma quantidade absurda de investigação neste domínio, e por esta altura temos uma ideia bastante razoável das rubricas que têm um multiplicador mais elevado. Quem tiver interesse em súmulas interessantes pode ler o Palgrave Dictionary ou as súmulas do FMI e do CBO. Mas a imagem de baixo mostra uma estimativa de multiplicadores máximos (e mínimos) para diferentes ‘medidas’ orçamentais.

O multiplicador mais elevado é para compras de bens e serviços (0.5-2.5), seguido de transferências de capital para financiar investimentos (0.4-2.2). Incentivos fiscais às empresas que afectem os seus cash-flows têm o multiplicador mais baixo. É difícil classificar todas as medidas tomadas entre 2016 e 2017 dentro desta grelha, mas a minha suspeita é que o mix de políticas seguidas não terá sido famoso do ponto de vista do seu impacto multiplicador.

• Mas estas estimativas são para os EUA, certo?

São, mas as estimativas para Portugal não diferem muito. No geral, parece que as rubricas com multiplicador mais alto (i.e., as rubricas que ‘mexem mais’ com a economia – para o bem ou para o mal) são o Investimento, seguidas do Consumo Público (compras de bens e serviços, contratação de pessoal), benefícios sociais, impostos sobre o rendimento e, finalmente, impostos sobre o consumo. O Banco de Portugal tem um estudo sobre isso, de que já falei aqui, que chega mais ou menos a essas conclusões (A única diferença é que não considera o investimento público, que não entra no modelo).

• Porquê então a prioridade dada à reversão de coisas como o Iva da restauração, a sobretaxa e os salários da função pública?

Pode haver algum estudo sinistro feito internamente no Ministério das Finanças a explicar tim-tim por tim-tim que estes itens, ao contrário do que sugere a investigação e a observação de circunstância, têm um enorme efeito multiplicador e são altamente progressivos nos seus efeitos redistributivos. Neste lote de coisas-que-nunca-ninguém-viu-mas-que-podem-existir também se incluem unicórnios.

A minha suspeita, que já avancei aqui, é que apesar de não haver racional social ou económico para dar prioridade à reversão destas medidas, há um racional político e mediático para as colocar no pelotão da frente da check-list. Estas são as medidas mais emblemáticas da era da Troika. São as medidas que as pessoas vêem no seu recibo de vencimento, que provocam choques com o Tribunal Constitucional, que aparecem nos telefornais e que exigem discussão parlamentar. É um pouco como a história dos Galacticos do Real Madrid: o propósito das contratações nem sempre era maximizar o retorno desportivo da equipa, mas sim gerar buzz em torno do plantel e projectar o clube além-fronteiras. Apesar de David Beckham não valer metade de um Makelele no meio campo, trocar um pelo outro tinha impacto mediático (nota para os esquecidos: sim, Beckham jogou mesmo a trinco no Real Madrid).

• Ok, mas vamos sair do universo abstracto dos multiplicadores e olhar para os factos. Durante os primeiros anos da austeridade a economia esteve em recessão. Agora cresce. Não percebo muito de economia, mas tudo isto me parece apenas conversa fiada para enganar os tolos. Há mesmo alguma coisa de diferente a acontecer.

É importante fazer uma distinção importante entre níveis e variações de níveis. Habitualmente pensamos no PIB e no emprego como sendo determinados – entre outras coisas… – pela procura agregada. O efeito da política orçamental sobre a procura agregada exerce-se através das mudanças de impostos e mudanças de despesas. Isto é, um corte de despesa reduz a taxa de crescimento do PIB no ano em que é adoptado. Mas não continua a puxar para baixo a economia nos anos subsequentes. Se quisermos converter o princípio numa afirmação prática podemos dizer que a redução do défice prejudica o crescimento, mas défices baixos têm um efeito nulo nesse mesmo crescimento.

Ora, o que aconteceu entre 2011 e 2013 foi uma redução muito acentuada do défice – grandes doses adicionais de austeridade, ano após ano. A partir de 2014 a situação financeira começa a normalizar e é possível abrandar o ritmo de adopção de novas medidas. Portanto é normal que a economia esteja a crescer em 2017, apesar da austeridade passada ser mantida. Porque o reforço anual de medidas, desde 2014 a 2017, tem sido marginal.

• Não sei se estou a perceber.

Imaginemos uma pessoa com 100 kgs que inicia uma dieta para chegar aos 80kgs em três meses, ao ritmo de 10+6+4. Qual é a fase mais difícil? O primeiro mês, quando tem de passar de 100kgs para 90kgs? Ou o quarto mês, quando está nos 80kgs? Obviamente é o primeiro, à medida que se apercebe das privações por que tem de passar para controlar o peso. Mas a partir do momento em que estabiliza o peso, o sofrimento desaparece. E não é preciso ‘reverter a dieta’ para este sofrimento desaparecer: basta deixar de perder peso adicional e esperar que o corpo se habitue à nova situação. Com a austeridade é a mesma coisa: é a dose adicional de medidas adoptada em cada ano que afecta o crescimento, e não o stock total de medidas existente em cada período.

• Mas então por que é que as pessoas não têm essa noção?

Eu não tenho a certeza de que as pessoas não tenham ‘essa noção’. Parece-me que as pessoas têm bastante noção de que as suas vidas estão a melhorar desde meados de 2013, quando a economia começou a crescer – e que, não por acaso, coincide com a altura em que o défice começa a aproximar-se do objectivo e a austeridade adicional se torna residual. Por exemplo, o Indicador de Confiança dos Consumidores mostra mais ou menos isso.

Do que as pessoas eventualmente não terão noção é de que a austeridade – novamente, definida como o stock de medidas de consolidação existente a cada momento – não só não foi revertido como até foi marginalmente reforçado. Mas isso não me parece uma questão de percepção particularmente interessante. As pessoas, no geral, não serão muito boas a avaliar a orientação da política orçamental. Terão, quanto muito, alguma capacidade para fazer ‘ponto de situação’ de algumas medidas emblemáticas – e essas, como vimos, de facto têm sido revertidas.

• Ok. Para resumir, então…

Para resumir: i) a austeridade, definida como ‘medidas de orçamentais de redução do défice’ não acabou. O que acabou foi o período de grandes ajustamentos adicionais: neste momento, a dose marginal que é preciso adoptar a cada ano que passa é minúscula. ii) Portanto, não é que a austeridade tenha desaparecido – simplesmente tornou-se irrelevante para o crescimento económico; iii) É verdade que houve alterações no mix de medidas, e que nesse sentido a austeridade actual é diferente da austeridade passada. Mas as diferenças em causa – ao nível dos sectores em que incidem, e dos impactos económicos que geram – provavelmente não serão aqueles que a maior parte das pessoas de julga. E certamente que não têm sido discutidos com rigor; iv) É perfeitamente possível que a maior parte das pessoas não tenha noção de tudo isto. Se pudéssemos avaliar a política orçamental pelo que lemos nas notícias ou pelo que vemos na liquidação do IRS não eram precisas estatísticas económicas. Mas são – e por boas razões.

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