Consignar um imposto à dívida pública

Rui Rio propôs a criação de um imposto especial para pagar a dívida pública. A ideia surgiu inicialmente num debate, mas gerou tanta polémica que teve de ser clarificada numa entrevista publicada no Eco. E a explicação foi muito útil – não tanto por ajudar a suportar a ideia, mas por mostrar como nem tudo aquilo que nos vem à cabeça no momento deve ser verbalizado.

A ideia, pelo que se extrai da entrevista, é mais ou menos esta:

  • Criar um imposto consignado ao pagamento dos juros da dívida. Esta subida de impostos seria contrabalançada por uma descida de outros impostos, de magnitude semelhante. Seria portanto orçamentalmente neutra.
  • Daí em diante, o imposto seria automaticamente ajustado conforme os juros fossem mais ou menos onerosos. Mais dívida faria subir o imposto consignado, menos dívida fá-lo-ia descer. A esperança é que as pessoas passassem a «perceber melhor os efeitos nocivos de um défice público, porque, logo a partir do ano seguinte, o novo imposto subiria. Hoje acontece o mesmo, mas as pessoas não o percecionam de forma tão transparente»

Comecemos pelo primeiro ponto: a ideia de ‘consignar’ um imposto ao pagamento de uma despesa. Qual seria o efeito orçamental desta medida? Em que medida é que a consignação deste imposto reduziria a dívida?  A resposta é: em nada. O efeito era zero.

Isto pode ser óbvio para muita gente, mas não será para toda a gente, pelo que vale a pena perder algum tempo a explicar. Imagine o leitor que elenca todas as suas despesas mensais (casa, alimentação, etc.) numa coluna, e na coluna ao lado identifica todas as fontes de receita que as financiam (salário, subsídios, juros de aplicações, etc.). Conseguiria fazer um match entre cada um? O que é que financia o quê?

Provavelmente não. Mas para que é que isso interessa, em todo o caso? O que conta para o seu planeamento mensal é o montante global de receitas e despesas. Se há um desvio, tem de aumentar as primeiras. Ou reduzir as segundas. Mas decidir alocar um item específico da receita a outro item específico da despesa não vai alterar grande coisa. É uma arbitrariedade contabilística sem grande sentido ou efeitos práticos.

Sim, há pessoas que fazem uma arrumação mental deste género (“e com o subsídio de Agosto já pago as férias”), mas a maioria sabe que esta ‘consignação mental’ é mais um mecanismo de disciplina financeira (“se só ganho X, só posso gastar Y”) do que propriamente uma acção com efeitos materiais. Na prática, dizer que “o salário mensal paga as despesas correntes de Agosto, e o subsídio paga as férias” é tão correcto como dizer que “o salário mensal paga as férias, e o subsídio paga as despesas correntes de Agosto”.

O mesmo é válido para um imposto consignado. Se uma parte da receita fiscal for consignada ao pagamento da dívida, a única coisa que muda de facto é que a ‘outra parte’ da receita passa a ser alocada ao resto das despesas. Temos as mesmas despesas, as mesmas receitas, o mesmo défice e a mesma dívida. Mas com mais trabalho administrativo para a Direcção Geral do Orçamento ou para a Autoridade Tributária. Fora isto, fica tudo igual.

Bom, não tudo. Repare-se que apesar de a alteração ser orçamentalmente neutra – a criação de um novo imposto é contrabalançada pela descida de outros impostos – a incidência de cada um não será com certeza a mesma. A descida do IRS, do IVA e do IRC beneficiaria alguns grupos, que provavelmente não serão os mesmos que seriam prejudicados pelo novo imposto. Portanto, a alteração não teria efeitos orçamentais, mas teria implicações redistributivas.

E que implicações seriam estas? Não sabemos.Não sabemos porque Rio não explicou a natureza do imposto. Portanto, Rio propôs uma enorme reconfiguração da carga fiscal, da qual revelou tudo aquilo que é irrelevante (um dos impostos é consignado) e nada do que é importante (quem perde e quem ganha com as alterações?).

Agora a segunda parte. Depois do primeiro ano, o imposto sobe conforme na medida em que sobem os encargos com a dívida, e desce se diminuírem esses encargos. Qual seria o efeito prático deste mecanismo?

Se a ideia é associar na cabeça dos contribuintes a ideia de que mais dívida significa mais impostos, então esta é uma forma muito retorcida e complicada de o fazer. Os juros da dívida dependem do montante de dívida, sim. Mas também dependem da taxa de juro de mercado a que a nova dívida é contraída e da própria estrutura dos instrumentos financeiros herdados do passado. Portanto o imposto não estaria a subir ou a descer conforme a acumulação de dívida – pelo contrário, mudaria conforme coisas absolutamente arbitrárias.

Por exemplo, imagine-se que os juros exigidos em mercado desciam. Temos menos dívida? Não: apenas o serviço da dívida existente é mais barato. Mas o imposto sobre a dívida desceria imediatamente, enviando aos contribuintes a ideia de que estava tudo bem.

Ou talvez não descesse logo. Afinal de contas, os juros só costumam ser pagos algum tempo depois do empréstimo ser contraído, e não no próprio ano. Portanto talvez não fossem os contribuintes desse ano a recolher os benefícios da descida dos juros, mas os contribuintes do ano seguinte. Ou do ano depois desse. Ou cinco anos depois.

Bom, quem sabe? Tudo depende do tipo de instrumento que o Estado emitir, e do período a partir do qual os juros começarem a ser contabilizados nas contas públicas. Haveria certamente contribuintes a agradecer a descida de impostos, mas é pouco provável que a associassem a alguma coisa remotamente ligada à acumulação (ou redução) de dívida pública.

Uma curiosidade adicional: neste momento, prevê-se que o montante de juros pagos pelo Orçamento desça nos próximos anos. Portanto, a regra de Rio implicaria, na verdade, uma descida automática de impostos. Teríamos todos os anos uma descida de impostos (ou subida, quem sabe?) automática, indexada a… bom, indexada às coisas mais arbitrárias que podemos imaginar – como, por exemplo, a estrutura temporal de cupões de uma determinada série de obrigações do Tesouro.

Portanto, e somando tudo. A regra ajudava a reduzir a dívida? Sendo orçamentalmente neutra no primeiro ano, não – fica tudo como está. Tornava a ligação entre a acumulação de dívida e pagamento de impostos mais transparente?  Também não: tornaria a relação entre os dois ainda menos óbvia, gerando no caminho uma série de aumentos ou descidas de impostos automáticas, associadas a coisas que apenas muito remotamente têm que ver com responsabilidade orçamental. E logo à cabeça alteraria de forma radical a nossa estrutura de impostos, com efeitos redistributivos brutais mas desconhecidos.

P.S.– Vítor Bento diz mais ou menos o mesmo numa nota enviada ao ECO.
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