Draft do Orçamento (II) – notas sobre o optimismo

Uma das críticas ao draft do Orçamento é que é excessivamente optimista em relação ao efeito económico das medidas orçamentais. Esta crítica parece-me mal colocada. A política orçamental, de acordo com as métricas habituais, aparenta ser neutra. Mas haverá outras fontes de optimismo no documento?

A minha resposta – em parte provisória, porque não fiz uma análise aprofundada, e em parte definitiva, porque também já não tenho tempo (nem paciência) para a fazer -, é: talvez um pouco. Mas, e esta é a parte interessante, o optimismo é muito menos óbvio do que se pensa.

As linhas seguintes não abordam todas as críticas que vi ao longo da semana, mas respondem pelo menos às mais óbvias e repetidas. Sem grandes preocupações de ordem cronológica, aqui vão alguns comentários. O objectivo, repito, não é formar uma opinião final acerca do draft (pode parecer que não, mas isso tira mesmo tempo e dá trabalho). Apenas fazer um pouco de advogado do diabo e chamar a atenção para um ou outro aspecto que me parecem importantes.

  • Taxas de juro negativas?

Uma das hipóteses técnicas assumidas no draft é a de uma taxa de juro de curto prazo negativa (-0,2%). Muita gente criticou esta hipótese. Percebo que seja difícil conceber juros abaixo de zero, mas essa é a realidade desde que o BCE colocou a taxa de depósito em níveis negativos. E a expectativa de mercado é que a situação não se altere nos próximos tempos.

Aliás, não é por acaso que na sua última projecção, feita em Dezembro, o Banco de Portugal usou exactamente a mesma hipótese técnica para as taxas de juro. O resto das hipóteses assumidas pelo Governo (procura externa, preço de petróleo) também coincide, em traços gerais, com os valores do Banco de Portugal. Se isto é optimismo, é um optimismo partilhado pelo Banco de Portugal.

  • Preços a crescer 2%?

draft assume que os preços da economia vão avançar 2%. O que parece estranho tendo em conta a preocupação generalizada com a deflação. Os preços estão praticamente estagnados e o Governo prevê que subam?

Convém notar que há aqui alguma confusão, porque estamos a falar de duas medidas diferentes de inflação. O BCE tenta estabilizar o Índice de Preços do Consumidor (IPC) em torno dos 2%. No documento do Governo, por outro lado, a variável utilizada é o deflator do PIB, que não é exactamente a mesma coisa. As diferenças (algumas muito conhecidas, outras mais subtis), aliás, são suficientemente grandes para que as duas medidas apresentem por vezes discrepâncias significativas. Por exemplo, em 2014 o IPC nacional caiu 0,2%. O deflator cresceu 1%.

Claro que isto não explica por que é que a previsão do Governo diverge das previsões feitas por organismos internacionais. Como o Conselho das Finanças Públicas notou, o FMI espera que os preços avancem 1,3% e a Comissão Europeia aponta para 1,1%. Isto pode ser algum optimismo injustificado. Mas também pode resultar apenas da incorporação de informação mais recente.

De facto, esta é uma explicação perfeitamente plausível. O INE não publica dados mensais para o deflator, mas usando as Contas Nacionais trimestrais é possível calculá-lo numa base trimestral. E os últimos dados, publicados já depois de FMI e Comissão Europeia fazerem as suas estimativas, mostram que o deflator está a avançar cerca de 2,2%. A previsão do Governo para 2016 está portanto em linha com os últimos valores oficiais.

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Já agora, uma pequena nota técnica. Cortes de salários da função pública têm um impacto mecânico no deflator, o que justifica os valores de 2012 e de 2013 (corte de subsídios e posterior reposição). A devolução de salários prevista para 2016 terá, pela mesma razão, um impacto positivo neste indicador.

  • PIB a crescer 2,1%?

A expansão do PIB prevista é de 2,1%. Aqui é onde tenho mais dúvidas.

O valor de 2,1% é um pouco mais alto do que os números da Comissão, OCDE e FMI (1,6-1,7%). É possível argumentar, como já se argumentou, que estas previsões não levam em conta o impacto positivo das medidas orçamentais do Governo na economia. Isto faria sentido caso o draft propusesse alguma forma de estímulo orçamental – mas não parece ser esse o caso. Os dados públicos (via AMECO e WEO), pelo menos, sugerem que tanto o FMI como a Comissão construíram as suas projecções assumindo uma política orçamental mais ou menos neutra, o que coincide com as intenções declaradas pelo Governo.

Por outro lado, também podemos contrastar esta previsão com aquela que fazia parte do Programa de Estabilidade e Crescimento. Se for este o benchmark, os números não parecem particularmente optimistas: o crescimento é de 2,1%, quando antes se esperava 2%. E isto num contexto em que a restrição orçamental é ligeiramente aliviada (0,2% do PIB versus 0,4% do PIB).

Em suma: não é fácil engolir o crescimento de 2,1% sem uma óptima explicação para as diferenças relativamente aos números da Comissão e FMI. Mas também não é fácil argumentar que os números actuais são optimistas sem franzir um pouco o sobreolho às projecções do Programa de Estabilidade.

  • Défice nos 2,8% (ou 1,5% sem despesas extraordinárias)? 

O défice de 2016 resulta de um emaranhado de factores, entre os quais o ponto de partida de 2015, que não conhecemos ao certo; a orientação da política orçamental, que neste momento é só uma declaração de intenções, e desvios de percurso, por natureza impossíveis de prever. E a evolução do PIB, também ela incerta. Fazer uma previsão sobre hipóteses tão movediças levanta problemas óbvios.

A resposta é porém mais fácil de dar caso reformulemos a pergunta. Se o ponto de partida for aquele que aparece no draft (défice de 2,5%, depois de excluídas as medidas pontuais); e se o saldo estrutural tiver de facto uma orientação neutra; e se o PIB crescer em torno dos 2,1% – então, com estes pressupostos, não deve ser difícil chegar lá. Porquê? Porque é mais ou menos o que tem vindo a acontecer ao longo dos últimos anos.

A imagem de baixo ilustra um ponto que tentei vincar aqui, e que tenho repetido vezes sem conta (ver aqui e aqui, por exemplo). Ela mostra a melhoria do défice (linha vermelha), dividindo-a em duas componentes: a) o esforço orçamental, que resulta da melhoria do saldo estrutural, a componente determinada pelo Governo; b) e o efeito cíclico, que é o contributo do crescimento económico (ou recessão, quando a economia cai) para o número final do défice. Valores positivos representam um contributo positivo.

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O ano de 2014 é um marco. A partir daí a economia volta a crescer, o que permite cavalgar o ciclo, em vez de ser derrubado por ele. E os efeitos práticos são enormes. Em 2014, a consolidação ‘estrutural’ é de 1,1% do PIB, mas o défice melhor em 1,7%. No ano seguinte, a consolidação é praticamente nula, e o défice diminui em 1% do PIB. O impacto cíclico é imenso. Basta pôr a economia a crescer um pouco (1,5/1,6% neste caso) para que o défice caia 1% sem qualquer esforço efectivo.

E se repararem no que aconteceu em 2015 vão verificar que é mais ou menos a expectativa do Governo para 2016. Política orçamental neutra, e uma redução do défice de 1% do PIB. Deste ponto de vista, é difícil encontrar aqui grande optimismo.

  • Resumindo e concluindo:

draft do Orçamento tem muitas pontas soltas e incongruências que deviam ser mais bem explicadas. Por exemplo, há cortes de despesa identificados como medidas de consolidação que não parecem ter sido integrados no cenário macroeconómico, números que não batem certo com dados de outras fontes (discrepâncias notáveis nos saldos estruturais não são a menor delas) e até, como já apontou o Jorge Costa, divergências incompreensíveis entre o que é dito no resumo e o que aparece nos quadros. Por tudo isso, este post transmite uma ideia bem mais simpática do documento do que aquela com que fiquei. Ainda assim acrescenta alguns dados que podem ser úteis.

 

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