Poupança e capital num sistema de capitalização

Apesar de um sistema de Segurança Social em regime de capitalização não servir de seguro contra os problemas da demografia, ele tem uma vantagem relativamente ao mecanismo de repartição típico: aumenta a poupança nacional. Uma poupança mais alta significa um investimento mais alto e, consequentemente, uma produtividade mais alta. Não eliminando o problema da demografia, permite pelo menos mitigá-lo, porque a um mesmo rácio de dependência poderá passar a corresponder uma pensão mais generosa.

A ideia é simples. Num regime PAYG, há uma geração – a geração inicial – que recebe pensões sem para ela ter contribuído. Nesse momento fundador, há um grupo de pessoas – os trabalhadores – que aumenta a sua poupança através de descontos; poupança essa que é canalizada para outro grupo de pessoas – os pensionistas “fundadores” – que se encarrega da espinhosa tarefa de a receber e consumir. Por essa razão, o país, como um todo, fica na mesma: aquilo que uns pouparam os outros consumiram.

Num sistema de capitalização, por outro lado, a poupança inicial representa um montante de recursos disponibilizado aos mercados financeiros, que o canaliza para investidores potenciais – sem que haja, desta vez, qualquer fluxo de sentido contrário a anular esta poupança inicial. A poupança alimenta investimento e a economia herda, desta forma, um stock de capital mais elevado. Como a produtividade depende do stock de capital, a produtividade futura (e o portanto o PIB futuro) aumenta.

Até aqui tudo bem, e esta é a parte consensual. A parte complicada vem a seguir, porque do facto de um sistema de capitalização ser mais eficiente do que um sistema de repartição não decorre que a transição entre sistemas permita obter ganhos de eficiência.

Imagine-se, por exemplo, que se quer alterar o regime de Segurança Social em Portugal. O primeiro passo é deixar que os actuais trabalhadores constituam as suas próprias contas de investimento – alimentadas, à partida, pelas contribuições a que neste momento chamamos TSU. Estas contribuições, que antes eram transferidas para os pensionistas actuais e consumidas imediatamente, passam agora a ser disponibilizadas nos mercados financeiros. Esta nova poupança acaba por alimentar novos investimentos, engordando o volume de capital do país.

Entretanto, é preciso pagar as pensões actuais da Segurança Social. Mas como, se a fonte de financiamento habitual (TSU) já não está disponível? Uma possibilidade é renegar absoluta e completamente o pagamento das pensões actuais, algo que (compreensivelmente) poucos estão dispostos a fazer. A outra é encontrar fundos adicionais para as pagar.

Se aceitarmos a segunda opção, então das duas uma: ou as pensões são pagas por novos aumentos de impostos, ou são pagas com recurso à dívida. Mas se são pagas com aumento de impostos então estamos a responder ao problema das pensões exactamente da mesma forma que um sistema PAYG poderia responder – isto é, aumentando os impostos sobre as gerações actuais. E se as pagarmos com emissão de dívida então estamos a fazer com que o Estado reduza a sua poupança, o que anula o efeito de aumento da poupança que a transição visava obter.

A conclusão deste raciocínio é que, uma vez implementado um repartição, a mudança de sistema deixa de ser vantajosa do ponto de vista da acumulação de capital. Ou, visto de outra forma, para que a transição seja vantajosa é preciso sacrificar uma geração, que terá de pagar a reforma da geração mais velha e, simultaneamente, poupar para a sua própria reforma.

Já discuti esta ideia com muitos economistas. Os resultados variaram. Uns concordaram; outros não. Mas gostaria de salientar que esta não é uma ideia heterodoxa. Pelo contrário, estes argumentos foram relativamente pacíficos nos Estados Unidos durante a década de 90, quando se discutiu a privatização da Segurança Social. Veja-se, por exemplo, Olivier Blanchard, no seu Macroeconomia (versão portuguesa, a única que tenho à mão):

Considere, por exemplo, a proposta de permitir que os trabalhadores, a partir de agora, depositem as suas contribuições numa conta pessoal. Esta proposta por si resultaria claramente num aumento da poupança privada: os trabalhadores poupariam mais. Mas o seu efeito final sobre a poupança depende de como os benefícios já prometidos aos aposentados actuais serão financiados. Se esses benefícios forem financiados por dívida, então o aumento da poupança privada será compensado pelo aumento dos défices, que é uma diminuição da poupança pública. Se, por outro lado, esses benefícios forem financiados por impostos, então a taxa de poupança aumentará. Mas, nesse caso, os trabalhadores actuais terão tanto de contribuir para as suas contas pessoais como pagar mais impostos. Eles acabarão a pagar duas vezes.

Ou Joseph Stiglitz e Peter Orszag, num documento para o Banco Mundial apropriadamente intitulado Ten Myths About Social Security System:

In evaluating the effect of pension reform, initial conditions are important.  In particular, one must be careful not to confuse the issue of whether a shift to individual accounts would be socially beneficial with the separate issue of whether, in a tabula rasa sense, an individual account system would have been preferable to a public defined benefit system in the first place.  (…) Assume the government decides to prefund these accounts in the narrow sense, transferring to each the full value of the cumulative contributions. The social security system thus becomes completely prefunded in the narrow sense.  But to finance the contributions, the government borrows from the public.  National saving is therefore constant: all that has happened is that the government has altered the form of the debt. Such a switch should not have any real effects on the macroeconomy.  To be sure, the implicit debt under the old system has become explicit.  But in and of itself, that has no economic ramifications.

Ou Barry Bosworth e Gary Burtless, num contributo do Brookings para o debate em torno da privatização da segurança social. Neste caso, os autores vão mais longe e argumentam mesmo que a transição poderia diminuir a poupança nacional (embora, reconheça-se, através de um mecanismo diferente, a que não fiz referência):

Well-informed proponents of privatization recognize that the transition to a private retirement system may not produce higher saving. For example, if workers are given a rebate of their Social Security taxes in order to fund their new individual retirement accounts, the Social Security system will be deprived of revenues that are needed to pay current pension obligations (…) If the government borrows all the extra money, the policy could easily reduce national saving. To see why, it is important to understand the components of saving. The flow of national saving in a given year is the sum of saving that takes place in the private sector plus saving in the government. If all the Social Security surplus were diverted into individual retirement accounts, the federal budget deficit would jump $66 billion, reducing saving in the government sector and forcing the government to sell more bonds. At the same time, the flow of funds into workers’ new retirement accounts would increase saving in the private sector. If private saving rose by the full $66 billion, national saving (which is the sum of government and private saving) would be unchanged. But it is unlikely that private saving would grow by $66 billion. Many workers already have compulsory or voluntary retirement plans connected to their jobs. Some of these plans, such as IRA, 401(k), or Keogh plans, are almost indistinguishable from the new compulsory retirement accounts that would be established in privatization. At least a few workers would reduce their contributions to existing IRA, 401(k), or Keogh plans if they were forced to save in new government-mandated accounts. Any reduction in the flow of saving into old retirement accounts would offset part of the effect of the flow of saving into the new retirement accounts. Private saving would then climb by less than $66 billion.

Um exercício mental que pode ajudar a perceber a mecânica da situação é o seguinte. Imaginemos que de facto a transição aumenta a poupança e, portanto, o capital em estado estacionário. Por que razão este resultado só pode ser obtido num sistema de capitalização? É simples, o Estado pode emular o comportamento das pessoas, emitindo dívida pública e investindo o produto dessa dívida nos mercados financeiros. A maior parte das pessoas dirá que esta opção não faz sentido, porque o Estado está a criar um activo através da geração de um passivo. Mas qual é exactamente a diferença entre isto e uma transição PAYG-capitalização financiada por dívida?

Outra alternativa é o Estado criar directamente um imposto para financiar a transição, aumentando efectivamente a poupança nacional. Suspeito que esta opção terá poucos apoiantes, uma vez que implica reduzir o consumo da geração actual em prol das gerações futuras. Note-se, porém, que o efeito desta medida é exactamente o mesmo que teria uma transição que não envolvesse dívida pública (por exemplo, manutenção das contribuições actuais para pagar as reformas + descontos adicionais para um fundo de investimento).

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4 comments on “Poupança e capital num sistema de capitalização

  1. jl diz:

    Muito se pode discutir sobre a sustentabilidade ou não da Segurança Social… Mas tal como estão as coisas, apesar das tentativas de de a tornar sustentáveis serão em vão, enquanto não houver um sistema de proporcionalidade/tempo relativamente àquilo que se descontou. Quanto a mim o sistema mais justo seria uma sistema de capitalização individual do pensionista (podendo até este decidir quanto quer descontar juntamente com entidade patronal) em que o mesmo decide quanto quer receber e durante quanto tempo… Em se acabando, acabou-se… Se sobrar, reverte para os herdeiros.

    Pois, o problema dos pensionistas actuais… Fazia-se o deve e haver relativamente ao que foi descontado e pago… e ficavam nos mesmos moldes…

    Aqui o Tribunal Constitucional não teria como pegar, pois era tratamento igual para todos… AHHH, pois, eles ficam reformados ao fim de 12 anos de actividade… Na certa mais uma lei chumbada 🙂

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    • “enquanto não houver um sistema de proporcionalidade/tempo relativamente àquilo que se descontou. ”

      E, no geral, não há? Sim, há montes de exeções (a começar pelo TC), mas penso que a regra geral da SS é mais ou menos pegar no que a pessoa ganhou ao longo da carreira, nos anos que descontou, e calcular uma pensão a partir daí (antigamente era um esquema de contar só com os últimos 5 anos, o que era um incentivo para declarar o salário mínimo a vida quase toda e, nos ultimos 5 anos, começar a ganhar 200 contos por mês, mas penso que isso já foi abolido)

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      • Carlos Duarte diz:

        Sim, já foi abolido, mas quem recebia dessa forma continua a receber (o que, ao contrário de cortes a direito nas reformas que me parecem francamente imorais, já transitavam para o novo regime).

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  2. JL diz:

    Miguel Madeira:

    Talvez haja alguma proporcionalidade no sector privado… Mas tudo aquilo que é público, é tudo menos isso… E excepções no sector publico, é capaz de ser a maioria, senão vejamos os deputados, governantes, banco de portugal, cargos dirigentes só para falar nos mais flagrantes e que logo têm valores mais elevados nos benefícios… Basta ver a relação do custo das reformas do sector publico vs privados vs número para se ver.

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