A Segurança Social é sustentável? É. Mas o que é que isso significa?

As dinâmicas mediáticas são fascinantes. Em Maio, o Programa de Estabilidade e Crescimento anunciava um corte de 600M€ na  Segurança Social para cumprir as metas orçamentais. Ninguém ligou muito. Agora, a ministra das Finanças repete oralmente o anúncio e, subitamente, todo o país discute a sustentabilidade do sistema, as projecções de longo prazo do Ageing Report e a solidez do Fundo de Estabilização.

Por outro lado, até uma má polémica pode servir de pretexto para um bom debate, e o da Segurança Social é sem dúvida um dos mais interessantes que se pode ter. Mas vamos por partes, começando pela questão mais simples: a sustentabilidade do sistema. O resto, como a natureza do problema ou as alternativas disponíveis, fica para depois.

Será que a Segurança Social portuguesa é insustentável? Muita gente pensa que sim, e não é difícil perceber porquê. Num sistema pay-as-you-go como o que temos, as pensões são pagas pela Segurança Social, que por sua vez é alimentada por contribuições dos trabalhadores no activo. Com a população a envelhecer – seja porque temos menos filhos, seja porque vivemos mais tempo – o rácio pensionistas/trabalhadores acaba inevitavelmente por aumentar. No limite, seremos quase todos pensionistas e praticamente não haverá trabalhadores. A lógica e o senso comum sugerem que o sistema, fundado nesta lógica, é insustentável.

Mas convém clarificar o que é que a palavra “insustentabilidade” quer dizer. No contexto do parágrafo anterior, em que a pool de beneficiários cresce mais do que a pool de contribuintes, a “insustentabilidade” significa apenas que, para uma mesma taxa contributiva (contribuições sociais mais outras fontes de financiamento, como o IVA social ou o Orçamento do Estado), e para uma mesma taxa de substituição (a percentagem do último salário que a pensão cobre), há um gap crescente entre as receitas e as responsabilidades. O sistema é insustentável porque gera despesas a um ritmo superior ao que gera receitas, e a diferença cresce com o tempo. Assim, ou encontramos petróleo para financiar a diferença ou vai ser preciso fazer alguma coisa.

Como se torna o sistema sustentável? Esta é a parte simples. Para que o sistema seja sustentável, é preciso criar regras que permitam acomodar estas pressões. Por exemplo, a Segurança Social pode limitar-se a especificar que a pensão média paga a cada momento é exactamente igual ao montante de receitas a dividir pelo número de pensionistas. Outra alternativa seria determinar que quaisquer desequilíbrios são automaticamente eliminados com mais contribuições/impostos/etc.

No primeiro caso, o inverno demográfico leva a cortes automáticos de pensões; no segundo, a aumentos de impostos igualmente automáticos. Apesar de serem completamente diferentes, os dois regimes garantem a sustentabilidade de financeira, porque acomodam imediatamente as responsabilidades com pensões às possibilidades criadas pelas contribuições. Só diferem mesmo no grupo sobre o qual fazem recairónus do ajustamento – pensionistas no primeiro caso, e contribuintes no segundo.

Por que é que não se aplica este princípio? A resposta simples é que o sistema que vigora em Portugal já tem mecanismos de ajustamento deste género. Por exemplo, a evolução da esperança média de vida é explicitamente levada em conta na fórmula de cálculo da pensão (factor de sustentabilidade), o que diminui o peso das pensões no futuro à medida que a sociedade envelhece. Este mecanismo afecta automaticamente o processo de formação de pensões, o que nos deixa parcialmente insulados das pressões demográficos. Não totalmente, mas em parte.

O problema, aqui, é este “parcialmente”. Por razões técnicas que não é preciso discutir agora, a fórmula funciona relativamente bem no longo prazo mas gera endogenamente algumas derrapagens (isto é, diferença entre despesas e receitas) sobretudo a médio prazo – digamos, entre 5 a 10 anos. E isto não é novidade para ninguém. Veja-se o que dizia o FMI no relatório Rethinking the State:

Portugal has both one of the largest projected increases in pension spending over 2010–2020 and one of the smallest projected increases in pension spending over 2020–2060 (Figure 4.3).

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E mesmo estes dados não contam a história toda, porque são baseados no Ageing Report de 2012. Sabemos entretanto, através do Ageing Report 2015, que as coisas podem ter ficado piores. Em baixo mostro os dados deste relatório mais recente, com uma previsão da evolução da receita com contribuições e da despesa com pensões. O gráfico mostra a evolução das pensões e das contribuições relativamente a 2013 (embora eu aconselhe prudência na sua utilização1).

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A interpretação deste gráfico não é muito intuitiva. Mas, se ele estiver correcto, então limita-se a dizer que, de acordo com as actuais regras: a) a despesa com pensões vai subir cerca de 1% do PIB ao longo dos próximos 5 anos, e manter-se a esse nível durante umas boas décadas; b) ao mesmo tempo que as receitas com contribuições caem quase 1% do PIB; c) gerando um desequilíbrio no sistema em torno de 2% do PIB.

Isto é o dobro dos 1% referidos pelo FMI, que usou dados de 2012. E é consideravelmente mais do que os 600M€ a que a ministra das Finanças fez referência (provavelmente porque a ministra se referiu apenas a 2016, e estes 2% só se materializam em 2020). Estes 2% não são catastróficos. Mas, assumindo que têm de ser conformados a metas orçamentais fixas, então obrigam obviamente a ponderar formas de resposta – cortes nas pensões actuais, cortes nas pensões futuras, subida das contribuições ou… ou, enfim, qualquer outra coisa que tenha impacto orçamental. 

A primeira conclusão para que chamo a atenção é, por isso, para a natureza do problema. A Segurança Social, como ela existe hoje em Portugal, não está condenada a um futuro em que as despesas sempre acima das receitas: de facto, a longo prazo o sistema tem um desequilíbrio modesto. O problema é o médio prazo, o período entre 2020 e 2050 em que é preciso tapar um buraco de 1,5/2% do PIB. Este buraco tem obviamente de ser coberto por medidas – mas que podem vir da própria Segurança Social ou de qualquer outra parte do Estado. Cortar pensões funciona tão bem como cortar consumos intermédios (sobre este ponto, leiam Confusions about social security, de Paul Krugman)

Finalmente, chamo a atenção para a segunda conclusão, que pode ter passado despercebida até aqui mas que convém agora tornar explícita. Como se viu, a Segurança Social já prevê mecanismos para reagir às variações demográficas. Porém, e caso não tenham reparado, estes mecanismos actuam através da redução do valor das pensões. Ou seja: o sistema está parcialmente insulado dos problemas demográficos porque quando estes se manifestam ele reage com cortes automáticos no valor das novas pensões.

É por isso que é errado utilizar a imagem de baixo, retirada do Público, para mostrar que o sistema é insustentável. No gráfico, vê-se a pensão média (expressa em % do último salário recebido) a cair de cerca de metade para cerca de um terço. Mas isto não mostra que o sistema é insustentável – a não ser, claro, que se redefina a palavra para ela significar outra coisa qualquer. Pelo contrário, é precisamente o facto de a pensão diminuir que torna a Segurança Social sustentável. A descida do rácio de substituição não é um sinal de insustentabilidade, mas sim o mecanismo de sustentabilidade. Sem esta diminuição do rácio, o gap entre receitas e despesas seria crescente.

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A questão que se coloca é, obviamente, se não há forma de contornar este problema. Saber que o sistema não explode é fraco consolo a partir do momento em que percebemos como é que essa explosão é evitada. Não haverá um mecanismo igualmente sustentável mas que não precise de conceder reformas cada vez mais baixas? Isso é tema para outro post.

1 Os quadros do Ageing Report são consideravelmente difíceis de interpretar, e o seu tratamento rigoroso exige provavelmente alguma expertise nos métodos e convenções da publicação, que eu claramente não tenho. Por essa razão, preferia que não se levasse demasiado a sério estes números. Uma análise de sustentabilidade mais intuitiva, que felizmente confirma a mensagem, é a que acompanha o Relatório do Orçamento do Estado (ver página 201).
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4 comments on “A Segurança Social é sustentável? É. Mas o que é que isso significa?

  1. Assim até dá gosto ler posts. Venham mais

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  2. BFL diz:

    As poupanças que ajudem a equilibrar o sistema podem vir de qualquer lado do Estado. Mas se essas poupanças forem usadas para essa finalidade deixam de ser usadas para outra. Deixam de ser usadas, por exemplo, para baixar impostos; ou, outro exemplo, para canalizar para a Saúde ou para melhorar a protecção social (não contributiva). Este custo de oportunidade não reforça a ideia de que o equilíbrio do sistema tem de ser feito dentro do próprio sistema, distribuindo o fardo entre contribuintes/actuais beneficiários? (À partida diria que sim porque vejo iniquidades no sistema. Na Segurança Social a palavra “confiança” funciona só num sentido.) Abraço

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  3. Bruno, o ponto é precisamente esse. A partir do momento em que se percebe que o problema que está em cima da mesa é “acomodação” de pressões orçamentais, torna-se óbvio que é tudo uma questão de “escolher os alvos” que vão “acomodar” essa pressão.

    Mas eu vejo esta questão prévia como uma espécie de caixa de Pandora, porque é a partir dela que se colocam as perguntas mais importantes. Por que devem ser os pensionistas, e não os funcionários públicos a carregar o fardo da acomodação? Por que não os contribuintes em geral? Bom, se calhar é porque há a constituição de um direito. Mas esse direito está fundado em quê? No somatório das contribuições feitas para o sistema ao longo de uma vida? Numa fórmula que estipula um determinado rácio de cobertura? Ou apenas na “sorte” de se ter apanhado o sistema num bom momento? E essa “sorte” é justa? Em que medida deve ser protegida pela CRP?

    Julgo que esta conversa acabará inevitavelmente por desaguar numa discussão dos critérios de formação das pensões, dos critérios de justiça que lhe presidem e da “confiança” que só funciona num sentido. E quando isso for claro acho que vai ser muito mais fácil que toda a gente (ou quase) veja as coisas como nós a estamos a ver.

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  4. Mabuel Peñascoso diz:

    As pensões continuavam sustentáveis se os capitais dos fundos das pensões não tivessem sido retiradas para tapar buracos de erros políticos, se não tivessem atribuído pensões a quem pouco ou nada contribuiu e particularmente se os respectivos fundos tivessem sido bem geridos. Impõe-se que as pensões sejam geridas por instituição própria administrada por representantes dos trabalhadores e que sejam repostos os capitais fundos das pensões retirados indevidamente Que as igrejas e confissões religiosas passem a pagar impostos patrimoniais e de rendimento e as respectivas verbas fiscais sirvam para ajudar a repor os fundos de pensões.

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