A morte do Estado Social

Segundo as nossas elites (ou pelo menos algumas) o Estado Social está condenado a emagrecer nos próximos anos. Tendo em conta o passado recente, é possível que a maior parte das pessoas partilhe a opinião. E talvez o prognóstico tenha um fundo de verdade. Mas, provavelmente, por razões um pouco diferentes do que se julga.

Antes de abordar estas razões queria clarificar um conceito, porque “Estado Social” pode ser tudo e um par de botas. Tome-se o caso das pensões. Por um lado, são obviamente despesa social: são pagas pela Segurança Social e são consideradas (e percebidas) como um pagamento que melhora a situação dos seus beneficiários. Por outro lado, elas dependem de contribuições prévias, sem as quais se considera que não foi constituído o direito à pensão. Neste sentido, as pensões são muito mais a devolução de um pagamento feito no passado do que uma redistribuição de rendimento entre cidadãos.

Críticas deste género podem ser feitas a muitas outras despesas, cujo carácter “social” ou “redistributivo” é tudo menos óbvio (o Ensino Superior subsidiado é um exemplo clássico). Para evitar entrar numa discussão filosófica em torno da essência do Estado Social, proponho trocar “Social” por “grande” e continuar o post sem perder mais tempo. Os argumentos que vou discutir aplicam-se tão bem a um como outro e, na prática, países com Estados grandes são também aqueles que por norma associamos a Estados Sociais mais desenvolvidos: Suécia, Dinamarca, etc.

O obituário do Estado grande é normalmente apresentado como o resultado inevitável do fim da era do crédito fácil. Até aqui, era possível financiar toda e qualquer despesa pública, porque os mercados financeiros emprestavam sem limites. Após a crise da dívida, essa possibilidade esfumou-se, e é necessário repensar a dimensão do sector público, adequando-o ao crédito disponível (“acabou-se o forrobodó”, na linguagem técnica de Medina Carreira).

Este argumento está ligeiramente datado. É verdade que em 2012 e 2013 alguns países (e eram só mesmo alguns) estavam afastados do mercado de dívida. Mas desde 2014 para cá que as taxas de juro da generalidade dos países está em mínimos históricos, chegando nalguns casos a valores negativos.

É possível refinar um pouco o argumento e dizer que, apesar de as taxas de juro já não serem um problema, as novas regras europeias impedem qualquer tipo de défice (o défice tem de estar próximo de zero ao longo do ciclo económico). Para todos os efeitos práticos, os países europeus não se podem endividar, e por isso é necessário reduzir o tamanho do Estado.

Qual é a relevância deste argumento? Muito pequena. É que um Estado não se financia apenas com dívida – para além de empréstimos, é sempre possível utilizar impostos. Para que um Estado grande seja compaginável com um défice zero basta reunir o consenso social e a vontade política suficientes para cobrir inteiramente as despesas através de impostos.

Esta ideia é tudo menos uma abstracção teórica. Na verdade, não só não há nenhuma relação entre o tamanho do Estado e o respectivo défice como até costumam ser precisamente os países-modelo do Estado Social  que têm as contas públicas em melhor situação. O quadro de baixo compila os países europeus mais os EUA, Japão e Canadá (valores para 2007). A azul assinalei a Dinamarca, Suécia e Finlândia. Retirei a Noruega devido a uma idiossincrasia das suas contas públicas, mas incluí-la acabaria por reforçar a conclusão.

A particularidade dos países com Estado grande não está no facto de emitirem mais dívida para se financiarem. Está no facto de lançarem muito mais impostos do que os outros. Por exemplo, a receita fiscal sueca representou 44,3% do PIB em 2014. Em Portugal, representou 36,7% (mesmo depois do “maior aumento de impostos de que há memória). Os dois países têm uma taxa marginal de IRS um pouco acima dos 50% – mas enquanto em Portugal esta taxa se aplica apenas a quem ganha 16,2 vezes o salário médio, na Suécia basta ganhar 50% mais do que o sueco médio para se entrar nessa categoria (pelo menos era assim em 2013).

É possível argumentar que esta é uma situação insustentável a longo prazo, porque impostos elevados desincentivam o trabalho e diminuem a produtividade. A prazo, os impostos acabarão por corroer o potencial económico do país e o Estado grande terá inevitavelmente de ser reduzido.

Mas julgo que, fora dos círculos mais ideológicos, há algum consenso entre quem estuda o assunto (ver aqui e aqui) em torno dos efeitos reais dos impostos (por oposição aos seus efeitos imaginários). Impostos altos são como inflação moderada: têm alguns custos, mas demasiado pequenos para se verem a olho nu. No geral, não é o tipo de coisa que deixe economias à beira do caos.

The argument that income tax cuts raise growth is repeated so often that it is sometimes taken as gospel. However, theory, evidence, and simulation studies tell a different and more complicated story.

Talvez estes efeitos sejam maiores numas economias do que noutras – nestas coisas, como em muitas outras em economia, o diabo está quase sempre nos detalhes. Mas, nesse caso, é sobre quem antecipa o caos após uma subida de impostos que recai o ónus da prova de mostrar de que as coisas são mesmo assim, e não como a maioria dos estudos diz que é.

Se há tão poucas razões económicas para temer o fim do Estado Social, por que é que a ideia ganhou raízes tão profundas? Provavelmente, a razão é simples. E com isto encerro a apresentação de dados e inauguro oficialmente a conversa de café.

É que os impostos custam muito. Não no sentido económico de distorcerem os incentivos e levarem a uma diminuição da taxa de crescimento do PIB, mas no sentido mais trivial e corriqueiro de implicarem uma transferência de recursos dos cidadãos para o Estado – transferências que estes mesmos cidadãos muitas vezes não estão dispostos a tolerar (eventualmente por desconfiarem da forma como elas serão posteriormente “devolvidas”). E esta intolerância acaba, objectivamente, por limitar o tamanho do Estado que é possível financiar.

É aliás muito reveladora a forma como os impostos são percebidos e debatidos no espaço mediático. A subida de IRS de 2013, por exemplo, ainda hoje é retratada na imprensa como o “enorme aumento de impostos”. A alteração aumentou imenso a progressividade do  IRS, mas todos os partidos – mesmo os mais à esquerda – se acotovelam para prometer a sua descida. Todos, sem excepção, consideram que a carga fiscal atingiu níveis incomportáveis em Portugal. As mesmas pessoas que apresentam a Suécia como exemplo acham que uma fracção da sua carga fiscal é inaceitável.

Outro caso: a Contribuição Extraordinária de Solidariedade, uma taxa especial sobre as pensões altas (no contexto português, não há outra forma de enquadrar a questão). A CES era altamente progressiva, retendo 3,5% da pensão de quem ganhava acima dos 1.350€ e até 40% de quem ficava acima dos 7.500€. Teve de ser retirada por receios de inconstitucionalidade e não era incomum ela ser apresentada na comunicação social como um ataque ao pensionista desamparado, tipificado pelo “pobre velhinho” (nota: em Portugal, quase 95% das pensões da Segurança Social ficam abaixo dos 1000€).

Tanto a CES como a subida de IRS representavam uma subida de receita que poderia financiar despesa adicional. Tanto uma como outra representavam um aumento muito grande do grau de redistribuição do sistema fiscal português. Apesar de tudo, poucos as vêm como soluções permanentes, preferindo anunciar a sua descida em vez de as usar para financiar despesa adicional. Isto é perfeitamente legítimo. Mas também mostra por que é que é tão improvável que nasça em Portugal um Estado do tipo sueco. É que os  suecos estão dispostos a pagá-lo. E nós não.

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