A morte do Estado Social

Segundo as nossas elites (ou pelo menos algumas) o Estado Social está condenado a emagrecer nos próximos anos. Tendo em conta o passado recente, é possível que a maior parte das pessoas partilhe a opinião. E talvez o prognóstico tenha um fundo de verdade. Mas, provavelmente, por razões um pouco diferentes do que se julga.

Antes de abordar estas razões queria clarificar um conceito, porque “Estado Social” pode ser tudo e um par de botas. Tome-se o caso das pensões. Por um lado, são obviamente despesa social: são pagas pela Segurança Social e são consideradas (e percebidas) como um pagamento que melhora a situação dos seus beneficiários. Por outro lado, elas dependem de contribuições prévias, sem as quais se considera que não foi constituído o direito à pensão. Neste sentido, as pensões são muito mais a devolução de um pagamento feito no passado do que uma redistribuição de rendimento entre cidadãos.

Críticas deste género podem ser feitas a muitas outras despesas, cujo carácter “social” ou “redistributivo” é tudo menos óbvio (o Ensino Superior subsidiado é um exemplo clássico). Para evitar entrar numa discussão filosófica em torno da essência do Estado Social, proponho trocar “Social” por “grande” e continuar o post sem perder mais tempo. Os argumentos que vou discutir aplicam-se tão bem a um como outro e, na prática, países com Estados grandes são também aqueles que por norma associamos a Estados Sociais mais desenvolvidos: Suécia, Dinamarca, etc.

O obituário do Estado grande é normalmente apresentado como o resultado inevitável do fim da era do crédito fácil. Até aqui, era possível financiar toda e qualquer despesa pública, porque os mercados financeiros emprestavam sem limites. Após a crise da dívida, essa possibilidade esfumou-se, e é necessário repensar a dimensão do sector público, adequando-o ao crédito disponível (“acabou-se o forrobodó”, na linguagem técnica de Medina Carreira).

Este argumento está ligeiramente datado. É verdade que em 2012 e 2013 alguns países (e eram só mesmo alguns) estavam afastados do mercado de dívida. Mas desde 2014 para cá que as taxas de juro da generalidade dos países está em mínimos históricos, chegando nalguns casos a valores negativos.

É possível refinar um pouco o argumento e dizer que, apesar de as taxas de juro já não serem um problema, as novas regras europeias impedem qualquer tipo de défice (o défice tem de estar próximo de zero ao longo do ciclo económico). Para todos os efeitos práticos, os países europeus não se podem endividar, e por isso é necessário reduzir o tamanho do Estado.

Qual é a relevância deste argumento? Muito pequena. É que um Estado não se financia apenas com dívida – para além de empréstimos, é sempre possível utilizar impostos. Para que um Estado grande seja compaginável com um défice zero basta reunir o consenso social e a vontade política suficientes para cobrir inteiramente as despesas através de impostos.

Esta ideia é tudo menos uma abstracção teórica. Na verdade, não só não há nenhuma relação entre o tamanho do Estado e o respectivo défice como até costumam ser precisamente os países-modelo do Estado Social  que têm as contas públicas em melhor situação. O quadro de baixo compila os países europeus mais os EUA, Japão e Canadá (valores para 2007). A azul assinalei a Dinamarca, Suécia e Finlândia. Retirei a Noruega devido a uma idiossincrasia das suas contas públicas, mas incluí-la acabaria por reforçar a conclusão.

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A particularidade dos países com Estado grande não está no facto de emitirem mais dívida para se financiarem. Está no facto de lançarem muito mais impostos do que os outros. Por exemplo, a receita fiscal sueca representou 44,3% do PIB em 2014. Em Portugal, representou 36,7% (mesmo depois do “maior aumento de impostos de que há memória). Os dois países têm uma taxa marginal de IRS um pouco acima dos 50% – mas enquanto em Portugal esta taxa se aplica apenas a quem ganha 16,2 vezes o salário médio, na Suécia basta ganhar 50% mais do que o sueco médio para se entrar nessa categoria (pelo menos era assim em 2013).

É possível argumentar que esta é uma situação insustentável a longo prazo, porque impostos elevados desincentivam o trabalho e diminuem a produtividade. A prazo, os impostos acabarão por corroer o potencial económico do país e o Estado grande terá inevitavelmente de ser reduzido.

Mas julgo que, fora dos círculos mais ideológicos, há algum consenso entre quem estuda o assunto (ver aqui e aqui) em torno dos efeitos reais dos impostos (por oposição aos seus efeitos imaginários). Impostos altos são como inflação moderada: têm alguns custos, mas demasiado pequenos para se verem a olho nu. No geral, não é o tipo de coisa que deixe economias à beira do caos.

The argument that income tax cuts raise growth is repeated so often that it is sometimes taken as gospel. However, theory, evidence, and simulation studies tell a different and more complicated story.

Talvez estes efeitos sejam maiores numas economias do que noutras – nestas coisas, como em muitas outras em economia, o diabo está quase sempre nos detalhes. Mas, nesse caso, é sobre quem antecipa o caos após uma subida de impostos que recai o ónus da prova de mostrar de que as coisas são mesmo assim, e não como a maioria dos estudos diz que é.

Se há tão poucas razões económicas para temer o fim do Estado Social, por que é que a ideia ganhou raízes tão profundas? Provavelmente, a razão é simples. E com isto encerro a apresentação de dados e inauguro oficialmente a conversa de café.

É que os impostos custam muito. Não no sentido económico de distorcerem os incentivos e levarem a uma diminuição da taxa de crescimento do PIB, mas no sentido mais trivial e corriqueiro de implicarem uma transferência de recursos dos cidadãos para o Estado – transferências que estes mesmos cidadãos muitas vezes não estão dispostos a tolerar (eventualmente por desconfiarem da forma como elas serão posteriormente “devolvidas”). E esta intolerância acaba, objectivamente, por limitar o tamanho do Estado que é possível financiar.

É aliás muito reveladora a forma como os impostos são percebidos e debatidos no espaço mediático. A subida de IRS de 2013, por exemplo, ainda hoje é retratada na imprensa como o “enorme aumento de impostos”. A alteração aumentou imenso a progressividade do  IRS, mas todos os partidos – mesmo os mais à esquerda – se acotovelam para prometer a sua descida. Todos, sem excepção, consideram que a carga fiscal atingiu níveis incomportáveis em Portugal. As mesmas pessoas que apresentam a Suécia como exemplo acham que uma fracção da sua carga fiscal é inaceitável.

Outro caso: a Contribuição Extraordinária de Solidariedade, uma taxa especial sobre as pensões altas (no contexto português, não há outra forma de enquadrar a questão). A CES era altamente progressiva, retendo 3,5% da pensão de quem ganhava acima dos 1.350€ e até 40% de quem ficava acima dos 7.500€. Teve de ser retirada por receios de inconstitucionalidade e não era incomum ela ser apresentada na comunicação social como um ataque ao pensionista desamparado, tipificado pelo “pobre velhinho” (nota: em Portugal, quase 95% das pensões da Segurança Social ficam abaixo dos 1000€).

Tanto a CES como a subida de IRS representavam uma subida de receita que poderia financiar despesa adicional. Tanto uma como outra representavam um aumento muito grande do grau de redistribuição do sistema fiscal português. Apesar de tudo, poucos as vêm como soluções permanentes, preferindo anunciar a sua descida em vez de as usar para financiar despesa adicional. Isto é perfeitamente legítimo. Mas também mostra por que é que é tão improvável que nasça em Portugal um Estado do tipo sueco. É que os  suecos estão dispostos a pagá-lo. E nós não.

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7 comments on “A morte do Estado Social

  1. António Barreto* diz:

    Não serão os governantes suecos mais eficientes no reinvestimento dos impostos?, talvez nós, os portugueses, aceitássemos pagar mais impostos se não houvesse corrupção nos organismos estatais e houvesse melhor qualidade dos serviços públicos, para os cidadãos comuns…não para as elites. As pessoas nem necessitariam de acumular património e talvez fizessem melhores opções de vida.

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  2. Há uma coisa que eu gostaria de saber acerca da história dos Estados Sociais nórdicos – será que eles começaram logo por cobrar altos impostos a muita gente, ou será que primeiro criaram altos impostos sobre os ricos, e gradualmente o crescimento económico encarregou-se de ir levando a classe média para esses escalões?

    De qualquer forma, estive a dar uma olhada nos resultados das eleições suecas nos anos da construção do seu estado social (anos 50 e 60), e dá-me a ideia que os resultados costumavam andar perto do empate, com os partidos de esquerda a elegerem por vezes mais um ou dois deputados que os da direita (mas tendo sempre a maioria); onde é que eu quero chegar com isto? É que será que foi mesmo uma questão de “os suecos” estarem dispostos a pagar o seu estado social, ou foi mais uma questão de se ter conseguido pôr pouco menos de metade da população a subsidiar pouco mais de metade?

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    • Miguel,

      Não percebi a sua última frase. Pode explicar melhor?

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      • O que queria dizer é que talvez os suecos que inicialmente votaram a favor desses altos impostos não fossem os suecos que os pagavam; claro que a Suécia já teve muitas mudanças de governo e continua a ser um dos paises com maiores impostos, mas a partir do momento em que algo está em vigor por várias décadas passa a ser visto como a ordem natural das coisas.

        Ou seja, em vez de “a Suécia tem altos impostos porque os suecos estão dispostos a pagá-los”, na verdade seja uma combinação de “A Suécia tem altos impostos porque alguns suecos conseguiram obrigar outros suecos a pagá-los” e “os suecos estão dispostos a pagar altos impostos porque a Suécia tem altos impostos”.

        De qualquer forma, convém não exagerar a vontade dos nórdicos de pagar altos impostos – creio que até não é o caso da Suécia, mas na Dinamarca e Noruega há fortes partidos de direita populista anti-impostos (e a favor de mais segurança social… – parece matematicamente dificil, mas a ideia deles costuma ser cortar nos imigrantes)

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  3. JLS diz:

    – “Neste sentido, as pensões são muito mais a devolução de um pagamento feito no passado do que uma redistribuição de rendimento entre cidadãos.”

    Não é uma redistribuição mas também está longe de ser uma devolução: a pensão não termina se a contribuição for toda “devolvida” e não é “devolvida” se nem se sequer chegar a usufruir dela.

    – “A alteração aumentou imenso a progressividade do IRS, mas todos os partidos – mesmo os mais à esquerda – se acotovelam para prometer a sua descida. Todos, sem excepção, consideram que a carga fiscal atingiu níveis incomportáveis em Portugal.”

    Tens razão nas críticas e espreitei o post sobre a progressividade. As contas não estão correctas, pelo simples facto de que ninguém com 500€ de rendimento mensal derivado de trabalho dependente paga IRS. Nem uma pessoa, em função do denominado mínimo de existência fiscal. A tributação na categoria A / H não começa antes de estar garantida a disponibilidade de um salário mínimo anual acrescido de 20%.t

    Em 2012, de um total de 3.700.328 agregados a entregarem declarações em relação a A e H, apenas 1.524.975 agregados viram algum imposto ser liquidado. Menos de metade dos agregados

    Tens razão nas críticas, mas estes dois aspectos que referi ferem os argumentos de muita esquerda de uma forma bastante mais acutilante.

    Aqui, contudo, existe uma falta de progressividade gritante, pois a categoria B, os vulgares trabalhadores a recibos verdes, é excluída, quando imensas vezes se encontram em situações idênticas.

    – “As mesmas pessoas que apresentam a Suécia como exemplo acham que uma fracção da sua carga fiscal é inaceitável”.

    Concordo com a crítica e relaciona-se com outro aspecto que referiste em relação ao consenso. A justiça fiscal está intimamente relacionada com a forma como as pessoas percepcionam um vasto número de factores. O caso da Suécia é representativo na medida em que muitos factores são distintos. É evidente que as pessoas percepcionam como fiscalmente injusto o facto de impostos e taxas subirem e os serviços prestados diminuírem.
    (Nota: falo de impostos e taxas no geral pois a carga de IRS é uma discussão muito parcial no contexto de toda a tributação existente, pois a maioria das pessoas nem sequer paga IRS, como referi; mas é sujeita a múltiplas fontes de tributação pese embora o IRS as proteger à luz de algo chamado mínimo de existência fiscal).

    – “É aliás muito reveladora a forma como os impostos são percebidos e debatidos no espaço mediático”.

    Embora tenhas dito isso no contexto do “enorme aumento de impostos”, estou absolutamente de acordo, mas essencialmente por razões bastante diferentes, embora não discorde das tuas. Parece-me que o post, apesar de bem apontar alguns aspectos que são um pouco tontos no contexto português, também passa ao lado do de mais importante está a acontecer. Não me surpreende pois os media portugueses estão adormecidos e cismados em pormenores. O Público, por exemplo, apenas utilizou a expressão “BEPS” num artigo, o que é bem demonstrativo do grande desfasamento com a realidade. Não faz sentido falar de impostos, hoje em dia e já há algum tempo, sem se falar em BEPS e no que está a ser feito pela OCDE, com mandato da UE, G20 e outros. Vão haver mudanças profundas ao nível da tributação e sobretudo ao nível dos impostos que vão passar a ser cobrados. Vai demorar algum tempo e ainda há amplas incertezas, mas já há imensos deliverables e discussion drafts. É incontornável que muita coisa vai mudar na tributação internacional e isso vai ter um impacto massivo naquilo que é o objecto do teu post: o financiamento dos Estados (sobretudo os ditos desenvolvidos), uma vez que o montante de impostos cobrados a multinacionais vai subir dramaticamente, o que por sua vez até poderá conduzir a uma descida de impostos a médio prazo.

    Outra coisa, intimamente relacionada com a anterior mas a seguir uma via distinta, que poderá ter um impacto profundíssimo são as actuais (e futuras) acções da Comissão em relação a auxílios de estado (na realidade isto começou a ser desvendado em célebres audições do Senado americano). Procurei o nome duma das visadas no Público e só saltou um resultado, pelo que vou assumir que está a passar ao lado dos media portugueses. Se a Comissão for bem sucedida, empresas como a Apple ou Starbucks vão ter de pagar o que deveriam ter pago, no limite, nos últimos 10 anos, nalguns países que foram demasiado generosos. 10 anos. Há um potencial imenso em Portugal.

    Muitas coisas estão a mudar, sob a égide do que motivou o projecto BEPS, embora a vários ritmos. Algo que já mudou, por exemplo, foi a forma de tributar o IVA na prestação de serviços, que teve um especial impacto nos serviços digitais. Alguma vez compraste algo no iTunes? Pois a Apple factura desse sítio para todo o mundo. A partir do início de 2015 passou a ter de considerar a taxa do país da UE onde o consumidor se encontra a residir.

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    • JLS,

      “Não é uma redistribuição mas também está longe de ser uma devolução: a pensão não termina se a contribuição for toda “devolvida” e não é “devolvida” se nem se sequer chegar a usufruir dela.”

      Sim, mas a redistribuição que ocorre por essa via é arbitrária. Se o Estado cobrar um imposto especial a todos os contribuintes cujo nome começa por “A” e distribuir as receitas pelos contribuintes começados por “B” também haverá redistribuição, mas ela será tão aleatória como a que é operada pelo sistema de pensões.

      “Tens razão nas críticas e espreitei o post sobre a progressividade. As contas não estão correctas, pelo simples facto de que ninguém com 500€ de rendimento mensal derivado de trabalho dependente paga IRS”.

      Eu não tenho pretensão de ser especialista em fisco, e por isso limitei-me a usar as simulações da consultora do DE. Em todo o caso, não percebo a nota: na simulação em causa não há nenhum imposto a incidir sobre as categorias de 500€…

      “É evidente que as pessoas percepcionam como fiscalmente injusto o facto de impostos e taxas subirem e os serviços prestados diminuírem.”

      Este é um ponto importante. É importante distinguir uma subida de impostos para consolidar o défice de uma subida de impostos para financiar mais despesa. Mas o meu ponto é que nunca nenhum político assume que vai tomar a segunda opção. E penso que isso é bastante revelador das funções de preferência social que regem eleitores e eleitos.

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  4. 100 euros por mês acumulados durante 40 anos de trabalho a uma taxa de juro de 4% são 119.000 euros. Dado que no 1º ano de reforma só uma pequena parte é paga enquanto quase a totalidade do capital continua a render juros, esta pequena aplicação, desde que bem gerida, seria suficiente para pagar uma pensão mensal de 536 euros durante 30 anos ou de 714 mensais durante 20 anos (o tempo médio em que pensões são pagas).
    Duplique-se ou triplique-se e compare-se com a realidade.
    O problema português é que o Estado retira desde já grandes fatias porcentuais de pequenos rendimentos (e tributa os rendimentos de capital) o que nem permite ao contribuinte a acumulação de riqueza para abrir um negócio ou garantir uma pensão, nem permite ao Estado de receber “muito” porque acaba sempre por receber “migalhas” que nunca chegam para nada.

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