Imagine o leitor que está interessado saber o peso do Estado em Portugal – para onde deveria olhar? A generalidade das análises parte do rácio despesa pública total/PIB, eventualmente desagregado por função económica, e prossegue com uma comparação com outros países, possivelmente levando em conta o nível de desenvolvimento relativo.
Esta abordagem tem duas limitações graves, que podem contaminar seriamente as conclusões de daqui se queiram extrair.
O primeiro problema é uma aparente confusão entre ‘peso do Estado’ e ‘tamanho da despesa pública’. A despesa pública agrega todo o tipo de gastos feitos pelo sector público, desde salários, bens e serviços, prestações sociais, juros e outros compromissos menores. Mas nem toda esta despesa é de facto do Estado. Mais de metade – como pensões, subsídios de desemprego ou juros – é uma mera transferência de rendimentos entre agentes económicos.
Assim, é importante distinguir entre i) o peso do Estado, medido como a fracção dos recursos da economia cuja finalidade é determinada de forma directa pelo Estado, enquanto produtor de bens e serviços, como saúde e educação – isto é, o Consumo Público (o G da fórmula da contabilidade nacional); e ii) a despesa pública, entendida como o somatório dos gastos que em algum momento passam pelo sector público, independentemente do seu propósito final.
O segundo problema tem que ver com a escolha do denominador. Medir a despesa pública (ou o consumo público) em percentagem do PIB é enganador se o PIB estiver afectado por uma recessão. Como os ciclos económicos tendem a ser suaves, este é um problema pouco relevante em termos práticos. Mas como a actual conjuntura é marcada precisamente por uma recessão profunda e anormalmente prolongada, convém levar este factor em conta.
Qual o impacto destas duas nuances? É substancial. Veja-se em baixo a despesa total em percentagem do PIB.
Esta história é conhecida. A Despesa Pública Total (DPT) dispara em 2009, volta a subir em 2010 e mesmo depois de cortes profundos permanece, em 2012, acima da média alemã e da média europeia (neste caso, uma média ponderada dos 17 da Zona Euro). Fica ainda presa num nível consideravelmente superior ao que se registava em 2002.
Mas veja-se agora o que acontece quando se substitui a DPT pelo Consumo Público e o PIB efectivo pelo PIB Potencial.
Refinar a análise conduz a uma imagem consideravelmente diferente. Portugal aparece em 2013 com um Estado substancialmente mais pequeno do que a Alemanha e que a média. De facto, o Estado está menor do que em 2002, o que não deixa de ser uma conclusão surpreendente. Infelizmente, não é possível arrastar a comparação para um período anterior, por falta de estimativas para o PIB Potencial.
É possível argumentar que o indicador relevante é DPT e não o Consumo Público. Porque as despesas adicionais com transferências, não sendo, em bom rigor, emprego de recursos pelo Estado, impõem ainda assim um peso sobre a economia privada – o peso do seu financiamento, que pode ser feito através de impostos distorcionários ou através da acumulação de endividamento público.
Obter uma imagem ajustada da DPT é, porém, mais complicado. Isto porque é preciso levar em conta, para além do ‘efeito denominador’ do PIB, despesas extraordinárias que habitualmente não aparecem no Consumo Público e despesas associadas ao ciclo económico, como subsídios de desemprego. A imagem de baixo retira todos estes elementos da equação, utilizando séries de despesas extraordinárias do Banco de Portugal e gastos com desemprego do Eurostat.
O produto final fica algures entre o primeiro e o segundo gráfico. O que significa isto? Uma interpretação canónica: grande parte da consolidação foi feita através de cortes no Consumo Público, o que colocou esta variável nos valores que aparecem no primeiro gráfico. Entretanto, outros factores concorreram para aumentar a despesa noutras rubricas: uma parte da despesa social que não está ligada ao desemprego, gastos ‘inerciais’ (como actualização de pensões, PPP’s, etc.) e, obviamente, juros que derivam do crescimento da dívida pública. No cômputo final, a despesa cai bastante, mas menos do que seria sugerido pela simples acção discricionária ao nível do Consumo Público.
*Uma nota importante: para 2012 e 2014, o PIB Potencial é provavelmente um mau indicador do verdadeiro potencial produtivo da economia.