Como seria Portugal sem austeridade (1)

Em 2011 e 2012, o Governo português implementou cerca de 19 mil milhões de euros para controlar o défice. Quais foram os resultados orçamentais destas medidas? E quais os custos associados?

Fazer um contrafactual não é fácil, tendo em conta as incertezas em torno do impacto que a política orçamental tem na economia – o chamado multiplicador. Uma alternativa mais simples, e modesta, consiste em calcular impactos condicionais: os efeitos económicos e resultados orçamentais que uma determinada política tem para uma série de multiplicadores.

Apesar de o exercício não permitir, em bom rigor, responder à pergunta que titula este post – tal exigiria, precisamente, saber qual o multiplicador relevante para a política orçamental -, este não é, ainda assim, completamente inútil. A análise permite: a) perceber em termos quantitativos a relevância que um erro de estimação dos multiplicadores tem para o grau de acerto das previsões macroeconómicas e para a escolha do melhor perfil intertemporal de consolidação orçamental; b) determinar com mais precisão o ponto a partir do qual a consolidação se torna auto-destrutiva, aumentando o défice em vez de o reduzir; c) compreender melhor a postura de intransigência dos credores e as dificuldades em obter acordos de renegociação dos termos dos Memorandos de Entendimento.

Estes pontos serão abordados num post posterior. Por agora, apresento apenas os resultados de uma simulação simples. Os detalhes do modelo são explicados no final deste texto, numa caixa para os leitores mais curiosos (o Excel pode ser disponibilizado por e-mail, a quem o solicitar).

A resposta a que o modelo responde é: como teriam evoluído as principais variáveis macroeconómicas caso não tivesse havido qualquer medida de restrição orçamental em 2011 e 2012? O primeiro quadro mostra os valores que se verificaram; os seguintes, os valores que se verificariam num cenário de ausência de austeridade (no policy-change scenario).

0,3

1,3

Quando o multiplicador é baixo (0,3), o cenário macroeconómico é apenas ligeiramente mais negro do que os valores efectivos, traduzindo o facto de a política orçamental ter um impacto reduzido na actividade – ou seja, a austeridade afecta sobretudo o défice, e não o PIB real. Mas à medida que os multiplicadores crescem, aumenta a diferença entre o PIB efectivo e o PIB simulado e diminui a diferença entre os valores do défice e dívida efectivos e simulados.

A questão de fundo – qual é o multiplicador relevante – não pode ser esclarecida por esta simulação. A Comissão Europeia publicou recentemente uma meta-análise de estudos acerca deste tópico, onde se tornam óbvias as dificuldades em estimar os multiplicadores. Ainda assim, a maioria dos estudos aponta para multiplicadores inferiores à unidade (entre 0,3 e 0,7). O Ministério das Finanças revelou que o multiplicador implícito nas suas previsões é de 0,8, e um polémico paper do FMI apontava para valores entre os 0,9 e 1,7 – valores considerados contingentes (dadas as circunstâncias extraordinárias de 2010 e 2011), e que terão declinado em 2012.

As implicações dos números desta pequena simulação serão exploradas no post seguinte. Em baixo, os detalhes da simulação.

O modelo assume que o PIB é completamente determinado pela procura. As medidas de consolidação orçamental afectam a actividade económica diminuindo a procura interna. A revisão do nível da actividade económica conduz a alterações na taxa de desemprego e estas, em conjunto, produzem mudanças no défice orçamental, que por sua vez altera a trajectória da dívida pública. Alguns valores de 2012 estão ligeiramente desactualizados. Não se utilizou os números mais recentes porque ainda não há uma base de dados congruente que fosse completa – ou seja, que tivesse informação suficientemente desagregada para fazer a simulação.   

Produto real: O modelo parte do cenário macroeconómico efectivo de 2010, 2011 e 2010. Este cenário é alterado através da interacção entre as medidas de consolidação orçamental de 2011 e 2012 e a procura interna – no montante determinado pelo valor do multiplicador. Assim, um pacote de consolidação de 5 mil milhões implica uma quebra da procura interna real de 5 mil milhões de euros se o multiplicador for de 1, ou de 2,5 mil milhões para um multiplicador de 0,5. O valor real das importações é igualmente afectado pelas medidas de consolidação, mas tendo em conta o seu peso na procura interna. Já as exportações reais não são afectadas pela política orçamental, uma vez que depende da procura externa. Daqui é possível extrair o PIB real para cada ano.

Deflatores: Os deflatores das componentes do PIB são determinados de forma autónoma, ao critério de quem faz a simulação. Nas simulações, assumiu-se que as medidas de consolidação não afectam os deflatores, mas o modelo permite que os preços da procura interna (excepto importações) caiam em resposta a uma contracção orçamental. É importante conservar este canal aberto, uma vez que o factor ‘preços’ tem impacto no PIB nominal e, por conseguinte, no rácio dívida/PIB, que é essencial para calcular a sustentabilidade da dívida pública. Os deflatores permitem calcular valores nominais para o PIB, as exportações e importações e assim determinar a balança comercial. O saldo externo completo leva ainda em conta componentes como a balança de capital, balança de transferências correntes (que não seriam afectadas pela alteração da política orçamental) e pela balança de rendimentos (que seria potencialmente afectada, mas de uma forma difícil de modelizar).

Mercado laboral: O mercado laboral tem apenas uma variável, a taxa de desemprego. A taxa de desemprego depende da taxa de crescimento do PIB real. É estimada a relação histórica entre PIB e taxa de desemprego para o período 1995-2010, que serve para calcular novas taxas de desemprego em 2011 e 2012.

Finanças Públicas – Défice: Num cenário de ausência de consolidação, o défice de cada ano é igual ao défice do ano anterior, com excepção de cinco rubricas. As primeiras quatro são habitualmente consideradas ‘estabilizadores automáticos’: impostos directos, impostos indirectos, contribuições sociais e subsídio de desemprego. Para estas rubricas, assumiu-se o seguinte: os impostos directos mantêm o seu peso no PIB nominal; os impostos indirectos mantêm o seu peso na procura interna; as contribuições sociais variam em função do emprego, através de uma relação estimada por mínimos quadrados; a despesa com subsídio de desemprego depende do número de desempregados, assumindo-se que o rácio despesa/desempregado permanece igual aos valores de referência de 2010. O quinto factor é a despesa com juros, que depende da dívida pública do período anterior, multiplicada por uma certa taxa de juro (assumiu-se que a taxa é igual à que vigora no cenário efectivo, uma vez que ela é fixada administrativamente pela Troika). Os défices resultantes daqui são posteriormente ‘ajustados’ para levarem em conta factores extraordinários, como a compra de submarinos feita em 2010 (que não transita como despesa para os anos seguintes) ou a absorção de fundos de pensões nas contas de 2011.

Finanças Públicas – Dívida: A dívida do período ‘t’ é o somatório da dívida do período ‘t-1’ com o défice calculado pelo modelo para ‘t’. O facto de a dívida pública não ser apenas influenciada pelo défice, mas também por operações extra-orçamentais (recapitalização da banca, por exemplo) obriga a levar estes efeitos em conta. Neste caso, considerou-se que num cenário de ausência de medidas de consolidação os ajustamentos défice-dívida (“stock flow adjustments”) seriam exactamente os mesmos que efectivamente se verificaram.   

O modelo deixa de fora quatro efeitos. 1) A taxa de juro do Governo, que afecta a despesa com juros, e por consequência o défice e a dívida, não se altera. Esta exogeneidade, contudo, é justificada pelo facto de a taxa de juro da República não depender dos mercados, mas da Troika; 2) A taxa de juro cobrada às empresas e bancos portugueses não se altera consoante revisões das finanças públicas ou do PIB real; esta opção não tem justificação para além da simples dificuldade em modelizar este processo; 3) A alteração dos deflatores provocada pela consolidação não tem impacto na taxa de câmbio real e, por isso, não afecta as exportações; 4) A acumulação de capital, que determina o PIB potencial da economia, não faz parte do modelo.

Finalmente, é de notar que o modelo não tem ‘um’ multiplicador, mas sim multiplicadores para cada ano. Esta possibilidade é importante na medida em que há evidência empírica de que os multiplicadores oscilam consoante o estado da economia. A utilização de um multiplicador ‘elevado’ em 2011 pode justificar a utilização de valores mais moderados nos anos subsequentes. O impacto nos deflatores também é modelizado para cada ano de forma individual. 

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4 comments on “Como seria Portugal sem austeridade (1)

  1. Tiago diz:

    Parabéns pelo artigo, está muito interessante. Fico no entanto com uma questão inicial sobre o seu modelo, nomeadamente sobre o tipo de produção que assumiu. Eu presumo que esteja a utilizar um modelo de procura, do tipo keynesiano. Esse modelo assume que as alterações do pib são totalmente causadas pela procura e não pela oferta, que é horizontal no seu modelo se o bem percebi. A minha questão é a de saber se tal é realista: isto é se não houvesse austeridade seria de supor que os preços (e salários) seriam tão baixos (como na realidade verificámos), melhorando a balança corrente como melhorou?

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  2. Exactamente, Tiago. O modelo é puramente keynesiano nas suas fundações (embora não seja necessariamente keynesiano nos seus parâmetros – se o multiplicador for zero, por exemplo, então a consolidação orçamental não afecta a actividade, o que é uma conclusão muito pouco ‘keynesiana’).

    Não tenho a certeza de ter percebido bem a questão. O modelo de facto permite que a balança corrente seja afectada pela austeridade. Este efeito dá-.se através da procura interna, que faz aumentar (ou reduzir) as importações. O que o modelo não permite é que o efeito de um deflator mais baixo se traduza em exportações mais altas (chamemos-lhe o ‘efeito taxa de câmbio’).

    No caso concreto de Portugal, contudo, parece-me que este efeito terá sido bastante comedido. Os custos unitários de trabalho, por exemplo, cuja descida tem sido muito enfatizada por vários observadores, parece dever-se sobretudo aos cortes salariais do sector público, que são irrelevantes para questões de competitividade externa (ver, por exemplo, aqui: https://desviocolossal.wordpress.com/tag/custos-unitarios-do-trabalho/).

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  3. Outra questão poderia ser “Como seria a Europa sem austeridade” – até porque imagino que o “multiplicador pan-europeu” da despesa seja maior que os multiplicadores nacionais (a nivel nacional, parte do efeito multiplicador perde-se quando um português gasta parte do seu rendimento a comprar produtos espanhóis, mas isso continua a fazer subir o PIB pan-europeu)

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  4. Pedro Armada diz:

    Boa tarde,
    Sou aluno de Mestrado em Economia na Universidade do Minho. Tenho acompanhado o seguimento dos posts sobre esta simulação com bastante interesse. Será possível disponibilizar a folha de Excel que utilizou para efectuar os cálculos? O meu e-mail é: pedronunoa@gmail.com. Muito obrigado.

    – Pedro A.

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