O mito do PEC IV

Recentemente ressurgiu a ideia de que foi o chumbo do PEC IV que abriu as portas ao pedido de ajuda externa e às medidas de austeridade que este implicou. O argumento foi ressuscitado pelo ex-primeiro-ministro no seu comentário televisivo semanal e  ganhou recentemente algum lastro nas redes sociais, razão pela qual lhe dedico esta entrada.

O PEC IV, recorde-se, foi um programa de consolidação orçamental, alegadamente apadrinhado pelo BCE e pela Comissão Europeia, que delineava um conjunto de medidas de austeridade suficientes para colocar o défice orçamental em 4,6% do PIB em 2011, 3% em 2012 e 2% em 2013. Este programa não previa nenhuma das medidas emblemáticas do Orçamento do Estado de 2012, como retenção dos subsídios de férias e de Natal, agravamento dos escalões de IVA ou sobretaxa extraordinária em sede de IRS. Foi o chumbo deste pacote, argumentam os seus defensores, que expulsou Portugal dos mercados e obrigou o Governo a pedir ajuda externa.

Mas qual é, afinal, o problema da ajuda externa? O Programa de Ajustamento Económico e Financeiro (PAEF) vem associado a três coisas. Primeiro, a um conjunto de objectivos (metas de consolidação orçamental), que têm de ser atingidos através de medidas de austeridade. Segundo, um processo de acompanhamento do cumprimento destes objectivos. E, finalmente, um envelope financeiro que cobre, através de empréstimos baratos, as necessidades de financiamento do Estado português.

Nem os empréstimos generosos nem a monitorização atenta são particularmente incómodos. A componente mais dolorosa do programa de ajuda externa – que é também a sua face mais visível – é o pacote de austeridade associado, e que deriva das metas orçamentais acordadas.

Mas estas metas não nasceram com o PAEF – pelo contrário, já estavam inscritas no PEC IV (ironicamente, as metas do PEC IV até eram mais exigentes do que aquelas que acabaram por constar do Memorando de Entendimento original). A Troika assegurou apenas que havia proporcionalidade entre os meios e os fins. Neste sentido, o reforço das medidas de austeridade, decretado em meados de 2011 e nos Orçamentos de 2012 e 2013 mostra apenas que a trajectória orçamental prevista no PEC IV não podia ser alcançado dos instrumentos que faziam parte do documento.

Em suma, as medidas de austeridade são uma consequência necessária de metas (défice e dívida) que não só não surgiram com o PAEF como já tinham sido determinadas, de forma ainda mais violenta, com o PEC IV.  São estas restrições activas, e não a o programa de ajuda externa em si, que obrigam Portugal a tomar medidas de austeridade. Este programa apenas associa a estas restrições activas o financiamento barato, aconselhamento técnico e monitorização atenta. É difícil perceber o que perde Portugal com isto.

O PEC IV poderia ter adiado (e talvez até evitado) um Programa de Ajustamento, mas não poderia nunca ter evitado a austeridade que veio associada a esse Programa.  Só se pode assumir que a estória poderia ter sido diferente se se acreditar que o Governo de 2011 não estava comprometido com as metas orçamentais e que, perante os inevitáveis desvios da execução orçamental, não tomaria medidas correctivas. Mas na comunicação social ninguém parece ainda ter avançado este argumento (por razões fáceis de perceber).

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12 comments on “O mito do PEC IV

  1. Tiago diz:

    E outro factor que merce atenção: havia muita dívida escondida (em empresas públicas e ppps) e na realidade esse pec_iv baseava a sua consolidação partindo de défices subavaliados para exercícios anteriores. Ou seja, é quase certo que nem esse pec serviria quando essas responsabilidades financeiras escondidas começassem a morder.

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  2. Há dois factores: o problema que refere do défice subavaliado (em mais de 2p.p.) e o problema do impacto orçamental das medidas sobreavaliado.

    Mas a ideia da entrada é chamar a atenção para um problema mais fundamental deste argumentário – se o PEC IV chegava para atingir as metas, então o Governo subsequente não teria necessidade de tomar as medidas de consolidação adicionais; se, pelo contrário, o PEC IV não chegava, então seria sempre necessário aplicar cortes adicionais de maneira a atingir os objectivos. O pedido de ajuda externa, em si, é um factor inerte.

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  3. Há um argumento que poderia ser usado pelos defensores do PEC IV (e que me parece implicito em muitas das criticas mais superficiais à austeridade) – é de que a austeridade já teria ultrapassado um ponto a partir do qual estaria a aumentar em vez de a diminuir o deficit. Assim, o PEC IV iria atingir as tais metas mais ambiciosas não apesar, mas exactamente por ser menos “austero”.

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  4. É uma interpretação plausível, mas que me parece demasiado benigna:

    1. Por essa tese, não haveria um trade-off entre redução do défice e crescimento económico, mas sim uma complementaridade. Ora, quem defende o PEC IV costuma assumir implicitamente esse trade-off quando critica o Governo (“deu a prioridade ao défice, quando a prioridade severia ser o crescimento”);

    2. É uma espécie de “reaganomics”, que as mesmas pessoas acusam (ou acusaram, noutros tempos) de ser “voodoo economics”;

    3. Na altura em que o OE 2012 foi apresentado, a crítica não era que a austeridade reforçada iria destruir-se a si mesma, mas sim que era excessiva face ao objectivo orçamental (ou seja, a meta seria ultrapassada – novamente, não há sinais de alguma mecânica económica ‘exótica’ em que a austeridade aumenta o défice em vez de o reduzir);

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  5. Manuel Rocha diz:

    ” …mas não poderia nunca ter evitado a austeridade que veio associada a esse Programa…”

    Como é contrafactualmente indemonstrável, a afirmação tem mero valor retórico, e portanto põe-se exactamente ao mesmo nivel do que efectivamente pretende desmontar: a afirmação do ex.PM de que o PEC IV constituia uma alternativa credivel ao PAEF!

    MRocha

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    • José Rodrigues diz:

      Concordo com este comentário!
      A forma como esta questão é discutida recorda-me o caminho que a ciência económica ainda precisa de percorrer para se demarcar da esfera da fé ! O desenvolvimento de raciocionios lógicos a partir de crenças conduz sempre a becos sem saida. E embora cada possa pintar na parede a paisagem que mais lhe agrada, a confusão entre a realidade e os cenários que sobre ela podem ser inventados é receita segura para inevitáveis cabeçadas e consequentes dores de cabeça.
      Parece-me evidente que ninguém de boa fé pode afirmar o que teria acontecido se o PEC IV tivesse sido aprovado, até porque qualquer opção uma vez tomada constroi o seu proprio caminho. Posto isto, parece-me tão absurdo pretender demosntrar que o PEC IV teria evitado a intervenção externa, como o seu contrário. O que, em rigor, não se pode, é afirmar que não constituia uma alternativa.Se boa ou má, isso é outra questão. Mas foi, de facto, uma alternativa .

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  6. Caros,

    O argumento do post é que não é muito relevante saber ou não se o PEC IV poderia ter evitado o pedido formal de ajuda externa. O PAEF, em si, não nos obriga, enquanto país, a fazer cortes adicionais face ao que anteriormente já nos tinhamos comprometido. Pelo contrário, apenas dá ‘abrigo financeiro’ e apoio técnico durante esse período conturbado.

    O erro de raciocínio que tentei apontar com o post – e que tem sido estimulado por alguns sectores – é o de pensar que foi o pedido de ajuda que obrigou Portugal a aumentar o ritmo de consolidação orçamental, quando esse ritmo já era um compromisso prévio ao pedido.

    A questão que se pode colocar é: seria o PEC IV suficiente para atingir essas metas, e assim evitar a necessidade dos cortes de subsídios de 2012? Parece-me óbvio que, se fosse suficiente, tanto a Troika como o Governo teriam implementado os cortes em questão em vez dos cortes muito mais violentos do Orçamento de 2012 (e que, a propósito, também não chegaram para atingir a meta). É um pouco como um atleta que treina todos os dias para ganhar a maratona, fica em terceiro e pergunta-se se não teria sido melhor treinar apenas duas vezes por semana.

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  7. Manuel Rocha diz:

    “Parece-me óbvio que, se fosse suficiente, tanto a Troika como o Governo teriam implementado os cortes em questão em vez dos cortes muito mais violentos do Orçamento de 2012 …”

    Óbvio porquê, se o PEC IV e o PAEF foram produzidos por contextos distintos ? E como consegue garantir que o insucesso do OE 2012 não se deveu ele mesmo à opção assumida de “ir além da tróika”, i.é, do próprio PAEF ? Com que base invoca os resultados da execução orçamental de 2012 para justificar a eventual insuficiencia do PEC IV? Acha mesmo que se este tivesse feito o seu caminho iria encontrar as mesmas condições de contexto criadas pelo PAEF ?

    Manuel Rocha

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  8. Caro Manuel,

    Em princípio, o reforço de medidas de consolidação orçamental reduz, em vez de agravar, o défice orçamental. Voltando ao exemplo da maratona: se um atleta fica áquem do seu objectivo, não é muito plausível que tenha sido por excesso de treino, mas sim por insuficiência. Da mesma maneira, não faz muito sentido dizer que o Governo reduziu o défice menos do que seria de esperar porque cortou 9 mil milhões de euros em vez de 3 mil milhões.

    Aliás, este raciocínio estava presente nos defensores do PEC IV por altura do OE 2012. O que se disse na altura foi que “ir além da troika” serviria para reduzir o défice mais do que o que estava acordado, infligindo assim sofrimento desnecessário. Nunca se defendeu que cortes adicionais serviriam para deteriorar, em vez de melhorar, o saldo orçamental.

    O argumento “falhámos as metas porque fomos além da Troika” é apenas uma tentativa de salvar a crítica inicial, mudando a mecânica interna pelo meio.

    Mas veja sff a discussão com o Miguel Madeira mais acima.

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    • Manuel Rocha diz:

      Caro Pedro,

      Prometendo que esta será a minha ultima intervenção, deixo tres notas:

      1. Qd v diz “em principio”, dá-nos conta da sua crença legitima numa determinada correlação, decerto fundada em boa observação, mas que não é demonstrativa de causalidade nem esgota o universo de possibilidades, e é nessa base que eu digo que a sua afirmação de que a austeridade seria inevitável, é objectivamente indemonstrável.

      2. O recurso à maratona como metáfora não me parece o mais ajustado. Com efeito,não se conclui uma maratona apenas com uma sessão de jogging aos domingos. Mas também não é correndo 42 km todos os dias que se chega lá. O conceito pertinente é o de treino adequado, sendo tb relevante perceber que não existem programas de treino adequados quando não se tem caracteristicas fisicas minimas.

      3. Com efeito, não há protocolo técnico de produção leiteira que me permitisse sobreviver no mercado do leite se o meu efectivo fosse constituido por mertolengas ( uma raça rústica e de carne) . Mas, mesmo com as holstein topo de gama que andam ali fora à chuva, se eu resolver dar-lhes austeridade em vez da ração habitual, gasto menos, é verdade, mas aumento o buraco que cultivo no BES, pois as gajas cortam-se ao leite. É por isso que a gestão preocupa-se mais com a optimização do que com a poupança. Obviamente, a optimização não é uma relação linear, nem a minha experiencia na microeconomia é transponivel para o nivel macro. Mas depois de ler certos desabafos ( http://www.tsf.pt/PaginaInicial/Economia/Interior.aspx?content_id=3159922 ) só posso reforçar a minha sensibilidade ao registo ‘definitivo’ com que certas afirmações são produzidas.

      Cumprimentos,

      MRocha

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  9. Caro Manuel,

    O meu “em princípio” é apenas uma nota de rigor, que pode facilmente ser transponível para outros domínios. Em princípio, mais austeridade significa menos défice, da mesma forma que mais alimentação em princípio significa menos fome, mais banhos em princípio significam menos sujidade e mais cintos de segurança significam, em princípio, menos acidentes.

    Estas correlações decorrem da observação empírica e de modelos (desde os mais simples aos mais complexos) que usamos para compreender estes fenómenos. As relações, não sendo lineares, são suficientemente estáveis para que se justifique cenarizar com base nas mesmas.

    Obviamente, é possível que mais austeridade contribua para aumentar o défice (com multiplicadores de 3 ou 4 isso já acontece), que mais cintos de segurança aumentem os acidentes (se obrigarem a um aumento de preço do carro de tal maneira elevado que leve as pessoas a andarem mais tempo com carros antigos) e mais banhos signifiquem mais sujidade (caso os agentes reajam activamente aos banhos aumentando a exposição à sujidade, por exemplo). Mas os mecanismos implícitos a estes resultados são tão improváveis de se materializarem que o ónus da prova caberá sempre a quem os propõe, e não a quem postula as reacções causais típicas.

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    • Não sei se, no caso de um país fortemente endividado (tanto a nivel estatal como privado), e se estivermos a falar de deficit em percentagem do PIB, essa relação “mais austeridade – menos deficit” será assim tão forte.

      Vou tentar formalizar aqui um modelo simples (parecido com aqueles que se aprende no primeiro semestre da faculdade) para descrever uma economia assim:

      Y = C + I + G
      T = t*Y
      Yd = Y – T – Jx
      C = a + c.Yd

      deficit= G + Jgx – T

      Olhando para isto, claro, o que é estranho é o “Jx” e o “JgX”. Que raio de coisa é esta? Bem, “Jx” é suposto serem os juros pagos pelos privados ao resto do mundo, e o “Jgx” os juros pagos pelo Estado ao resto do mundo (para simplificar, não estou a incluir nem transferências nem juros pagos a nacionais).

      Resolvendo os sistemas, teriamos:

      Y = [a – c*Jx + I + G]/(1 – c + c*t)

      deficit/Y = (1 – c + c*t)*Jgx/(a – c*Jx + I + G) + (1 – c + c*t)*G/(a – c*Jx + I + G) – t

      Olhando para a última função, parece-me que, se o “Jgx” e o “Jx” forem elevados, a função pode ser decrescente para um “G” crescente.

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