Problemas em investigação de política orçamental

A investigação em economia tem várias limitações. Algumas são transversais às ciências sociais de forma geral. Por exemplo, a impossibilidade de fazer experiências laboratoriais obriga os investigadores a recorrerem a ‘quasi-experiências’ para analisar a relação entre variáveis. Na ausência destas ‘experiências invoadas’, é necessário utilizar técnicas econométricas para despistar variáveis que possam estar a influenciar a relação de causalidade a ser testada.

Outras limitações são mais particulares. No caso da investigação acerca dos efeitos da política orçamental, é extremamente difícil perceber ao certo a orientação da política orçamental – se é expansionista, neutra ou contraccionista. Uma vez estabelecida a direcção da política orçamental, é ainda mais complicado quantificar ao certo a sua dimensão.

Uma técnica habitualmente usada pelos investigadores da área consiste em olhar para a variação do saldo estrutural, um indicador que expurga as medidas extraordinárias e os efeitos do ciclo económico. Teoricamente, este trabalho de depuração permite obter uma boa indicação do sentido da política orçamental e, assim, das intenções dos Governos que a conduzem. A partir daqui, é possível comparar a variação destes saldos com a variação do crescimento do Produto ou do emprego e extrair conclusões acerca da eficácia da política orçamental. Utilizando esta técnica, Alberto Alesina, por exemplo, concluiu que alguns episódios de consolidação orçamental podem ser expansionistas.

Mesmo este procedimento, porém, enferma igualmente de algumas limitações. A dificuldade de calcular com precisão o saldo estrutural, em particular, pode tornar a utilização deste indicador pouco fiável. A isto soma-se o facto de a linha que separa as medidas extraordinárias de medidas correntes ser muitas vezes um pouco arbitrária. No caso de Portugal, por exemplo, a compra de submarinos em 2012 não aparece registada como uma compra extraordinária.

Uma abordagem alternativa, conhecida como “abordagem narrativa”, passa por inferir a orientação da política orçamental através da quantificação de medidas discricionárias. Ao invés de olhar para os resultados registados nas contas públicas, o investigador olha para documentos históricos que anunciam e quantificam as alterações de condução do regime fiscal e da despesa pública. A abordagem, iniciada por Paul Romer, levou o FMI a criar recentemente uma base de dados com a identificação de episódios de consolidação orçamental para países da OCDE desde 1980.

As diferenças em relação à primeira abordagem revelaram-se significativas. Em particular, conclusões como as que aparecem no estudo de Alesina tiveram de ser revistas (e, nalguns casos, foram mesmo refutadas). A imagem de baixo dá uma ideia da discrepância de resultados entre as duas técnicas, comparando os episódios de consolidação identificados pela equipa do FMI com os resultados dos anos correspondentes obtidos através do “método dos saldos estruturais”.

Sem Título

Nalguns casos, as diferenças chegam a atingir os três pontos percentuais do PIB. Noutros, a abordagem dos saldos estruturais falha até na captação de episódios de consolidação, que são identificados como episódios de política orçamental expansionista. Infelizmente, o FMI produziu apenas uma base de dados com a identificação de episódios de consolidação. Em relação aos anos seguintes, não é possível quantificar (utilizando o mesmo método) o grau de expansionismo dos orçamentos.

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