A tentar perceber o que vai na cabeça de Vítor Gaspar

O principal problema da execução orçamental de 2012 não é a redução do défice. O défice real – expurgado de medidas e receitas one off – deve cair de 7,4 para 6% do Produto. O problema está na discrepância entre o volume de medidas implementado (9 mil milhões de euros) e os resultados alcançados.

A interpretação corrente para esta divergência, que tem implícito um rácio 0,2 de medidas tomadas/défice reduzido, é a de uma subestimação do multiplicador orçamental. Um multiplicador mais alto significa que a austeridade tem efeitos na actividade económica superiores ao previsto, tornando os objectivos mais difíceis de atingir.

A hipótese do multiplicador (HM) tem confirmação no padrão da execução orçamental de 2012, que foi marcada por uma redução da despesa pública superior ao previsto e resultados manifestamente insuficientes do lado da Segurança Social e cobrança fiscal. E a sua principal implicação é que as metas para 2013 são irrealistas: assumindo um rácio medidas/resultados de 0,2 e um multiplicador mais alto, o Orçamento do Estado de 2013 limitar-se-á a aprofundar a recessão e a reduzir o défice efectivo em 0,6 pontos percentuais.

Há contudo uma interpretação mais benigna para os resultados de 2012. Consideremos os dois pontos seguintes.

1. Procura interna e receita fiscal

Ao contrário do sugerido pela HM, a recessão de 2012 não ficou longe da previsão inicial (3% versus 2,8%). O que houve foi uma alteração dos contributos relativos da procura interna e das exportações para a composição deste crescimento, o que teve efeito na receita fiscal.

Mas mesmo a redução da procura externa não explica, por si mesma, os maus resultados nos impostos. A redução da arrecadação fiscal foi muito superior à redução da procura interna. Isto pode ser ilustrado comparando: a) a receita com impostos indirectos prevista no OE 2012; com b) a receita com impostos indirectos efectiva; e com c) a receita com impostos indirectos que se verificaria se o rácio impostos/procura fosse o que está implício no OE 2012. 

A última barra é o valor da cobrança que seria de esperar se o único problema fosse a redução da procura interna. A diferença entre essa barra e a segunda e a primeira dá-nos o impacto da procura interna nos impostos – cerca de 800 milhões de euros. A diferença entre a terceira e a segunda dá-nos um resíduo de 1.700 milhões de euros que não é explicado pela simples quebra do consumo e investimento.

Estes 1.700 milhões – 1,1% do PIB, suficiente para trazer o défice real de 6 para 4,9% – só podem ser explicados por duas formas: fuga ao fisco ou alteração no padrão de consumo, de maneira a canalizar compras para os bens que sofreram um menor agravamento do IVA.

A segunda explicação parece mais provável e tem confirmação independente numa subtileza do Orçamento do Estado: a forte revisão em baixa do deflator do PIB, que não foi acompanhada de igual revisão do Índice de Preços no Consumidor (IPC). 

Recorde-se que uma das principais diferenças entre os dois índices de preços diz respeito ao facto de o primeiro representar uma cesta de produtos fixa, cujo preço é actualizado periodicamente, ao passo que o seguinte representa os preços relativos das actividades económicas do PIB (breve resumo na página 5). Assim, se o preço dos restaurantes aumenta 10% em consequência da subida do IVA, mas a procura relevante dos mesmos restaurantes diminuir, o impacto é diferente o indicador: o CPI regista uma subida de 10%, mas o deflator devolve um valor inferior, afectado pelo facto de os restaurantes representarem agora uma fracção menor do PIB. A revisão do deflator, que não foi acompanhada de revisão do CPI, dá assim alguma confirmação à hipótese da alteração de padrões de consumo.

2. Desemprego e Segurança Social

O outro foco de problemas na execução de 2012 foi a subida do desemprego acima do esperado e a correspondente degradação do saldo da segurança social.

A relação entre actividade e desemprego, habitualmente conhecida como Lei de Okun, não se desviou, porém, da tendência histórica. Os valores efectivos de 2012 afastam-se ligeiramente da previsão, mas situam-se ainda dentro dum intervalo aceitável. Pelo contrário, foi a projecção do OE2012 que parece ter sido excessivamente optimista.

Tendo em conta o crescimento do desemprego, a degradação do saldo da Segurança Social (aqui dado como a diferença entre contribuições e despesas totais) era igualmente expectável.

O problema do saldo da Segurança Social em 2012 parece assim resultar apenas de uma previsão para o desemprego demasiado optimista. Este erro foi aparentemente rectificado no Orçamento de 2013, que aponta para uma degradação do mercado laboral relativamente prudente tendo em conta a contracção do PIB (ver ponto correspodente na primeira imagem).

3. Concluindo…

Em 2012, foram (ou serão, em princípio) necessários quase 9 mil milhões de euros para uma consolidação efectiva de 2 mil milhões. A ideia prevalencente nos media é que a austeridade aprofundou a recessão de tal maneira que se tornou auto-destrutiva (tradução livre de self-defeating). Uma interpretação alternativa sugere que foi apenas a má calibração da principal medida de redução do défice (subida do IVA), associada a uma deficiente previsão da evolução do desemprego, que foi responsável pelos maus resultados do em curso.

O plano para 2013 parece levar isto em conta. Em vez de alterar novamente as taxas de IVA, algo que pode ser minado pela mudança nos padrões de consumo, Vítor Gaspar optou por aumentar o IRS. Este aumento é altamente progressivo, o que também deverá mitigar o impacto no consumo privado.

No que diz respeito ao desemprego, as previsões para o ano em curso também parecem claramente mais realistas do que em 2012. Seria interessante saber se a relação despesa social/desemprego estimada está de acordo com o padrão histórico mas, infelizmente, a informação disponível no OE não está suficientemente desagregada (nomeadamente ao nível da separação entre prestações sociais em espécie e prestações sociais em dinheiro).

A maior dúvida prende-se com a dimensão da recessão económica, que, se tiver sido mal calculada, poderá realimentar os dois factores de incerteza anteriormente apontados. Mas podemos, com algum wishful thinking, recordar que o FMI costuma considerar que o multiplicador da despesa é normalmente superior ao multiplicador dos impostos (ver página 17). E imaginar que talvez a nova divisão receita/despesa no pacote de consolidação não seja alheia a esta questão.

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